بررسی عملکرد یکساله برنامه هفتم در بخش آب توسط مرکز پژوهش ها
در پایان سالهای برنامههای توسعه پنجساله کشور، ناظران گزارشی از میزان تحقق اهداف برنامهها منتشر میکند. گزارشهایی که معمولاً چندان امیدبخش نیست. موضوعی که بخشی از آن طی سالها به گردن «نظارت نداشتن بر اجرای برنامهها» افتاده است. حالا گزارش یکساله وزارت نیرو از اجرای اهداف در برش یکساله برنامه هفتم پیشرفت کشور، به دولت و مجلس ارائه شده است.
به گزارش «انرژی امروز» از روزنامه پیام ما، اما مرکز پژوهشهای مجلس در بررسی این گزارش در مورد گزارش معیوب ناظران هشدار داده است و میگوید این موضوع میتواند موجب شود برنامهها یا بهصورت کامل یا بهموقع عملی نشوند و بحران آب عمیقتر شود. این مطالعه میگوید در مورد تأمین از منابع آب سطحی، تأمین از منابع آب زیرزمینی، مصارف بخش کشاورزی و جبران تراز در سدها، تحقق محاسبهشده صحیح نیست. همچنین، سنجههای برنامه برای یک سال نرمال باید با توجه به تغییرات بارش، با تناسب منطقی بین اهداف برنامه و عملکرد سالیانه صورت بگیرد، ولی گزارش ناظر اجرایی اینگونه نیست. حتی در مواردی تعارض موجود بین وضعیت سنجه در سال پایه و در طول سالهای برنامه نامشخص است و همچنین اهداف ناهمگن تنظیم شدهاند.
بحران آب در ایران مسئله مزمنی است که امروز دیگر بهعنوان یک ابرچالش مطرح است. براساس تحلیل کارشناسان، دلایل ایجاد و تشدید این بحران از دو منظر قابلبررسی است. یکی عوامل اقلیمی مانند کاهش بارش، خشکسالیهای پیدرپی و تغییرات دما که باعث کاهش منابع آبی میشوند و دیگری، ناشی از عوامل انسانی مانند الگوی مصرف نادرست آب، افزایش جمعیت، توسعه ناپایدار کشاورزی، صنعت و بهشکل خلاصه «ضعف در مدیریت منابع آب».
هر دو دسته این عوامل باعث شدهاند ایران با کاهش شدید منابع آبی مواجه شود که پیامدهای گسترده محیطزیستی، اقتصادی، اجتماعی و حتی امنیتی بههمراه دارد. برای مقابله با این بحران، در برنامه هفتم پیشرفت کشور تکالیفی برعهده دولت گذاشته شده است. فصل هشتم قانون برنامه پنجساله هفتم پیشرفت کشور شامل اقدامات کلیدی در زمینه اصلاح الگوی مصرف آب، ارتقای فناوریهای مرتبط، اصلاح ساختارها و بهبود اصول مدیریتی است تا بتواند بخشی از مشکلات بحران آب را حل کند؛ اگرچه اهداف این تکالیف بهشکل آشکاری با تکالیف همین برنامه در فصل ۷ و بخش کشاورزی مغایرت دارد.
اخلال در اجرا
با وجود این مغایرت آشکار و اولویت بودن بخش کشاورزی در نظام اجرایی کشور که عملاً اجرای احکام بخش آب را مختل کرده است، مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی در گزارشی تلاش کرده میزان تحقق اهداف برنامه، در یک سال نخست و در مورد آب را بسنجد.
این گزارش که از سوی کارگروه زیربنایی این نهاد تهیه شده است، میگوید: «باید توجه کرد نظارت بر اجرای این برنامه اهمیت ویژهای دارد؛ زیرا بدون پیگیری دقیق و منظم اجرای اهداف تعیینشده، ممکن است برنامهها بهصورت کامل یا بهموقع عملی نشوند و بحران آب عمیقتر شود. نظارت مستمر و کارامد باعث میشود عملکرد دستگاهها و سازمانها شفاف شود، مشکلات و نقاط ضعف زودتر شناسایی و اقدامات اصلاحی در اسرع وقت انجام شود. همچنین، این فرایند اطمینان میدهد منابع مالی و فنی بهدرستی مصرف شود و اهداف توسعه پایدار در بخش منابع آب تحقق یابد.»
این گزارش شامل جزئیاتی از عملکرد دستگاههای مکلف به اجرای احکام ذیل فصل ۸ قانون برنامه پنجساله هفتم پیشرفت است که برای تحقق اهداف این بخش حیاتی میتواند مورد استفاده قرار گیرد. این مطالعه تأکید میکند: «بخش آب بهعنوان یکی از زیربناییترین بخشهای هر جامعه محسوب میشود و هرگونه خدشه نسبت به آن میتواند سایر بخشها را متأثر سازد. بحران آب در ایران بهدلیل روندهای موجود از جمله کاهش منابع آب نسبت به دهههای گذشته و تقاضای روزافزون برای آنها، همچنین تعریف مصارف متعدد طی چند دهه گذشته، در شرایط نامطلوبی قرار گرفته، بهطوریکه امروزه بحران آب را میتوان یک ابرچالش در ابعاد مختلف دانست که با مسائل مرتبط با محیطزیست، توسعه، اقتصاد، رفاهعمومی و امنیت غذایی و حتی امنیتملی در هم تنیده شده است. تبعات اولیه و ثانویه بحران آب را میتوان بهصورت ضعف در تأمین مصارف، فرونشست، گسترش کانونهای گردوخاک مورد اشاره قرار داد. بههمین سبب، آب همواره یکی از اصلیترین موضوعات در نظام حکمرانی کشور محسوب شده است.»
نیاز به پایش مستمر
گزارش مرکز پژوهشهای مجلس همچنین در بخش دیگری عنوان میکند: «قانون برنامه پنج ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران بهعنوان نقشه راه کلان کشور دولت را مکلف به اجرای راهکارهایی برای مقابله با این ابربحران کرده است. این برنامه نسبت به برنامههای توسعه پیشین، از جامعیت بیشتری برخوردار است و بهطور خاص به موضوع مدیریت مصارف، بهویژه از طریق بازتخصیص مصارف پرداخته و برای ترسیم تصویر کلان از بخش آب، سنجههای کمی برای مصارف اصلی را ارائه کرده است.»
باوجوداین، موفقیت برنامه نیازمند تحلیل کارشناسی از عملکردهای احکام و درصورت نیاز اصلاح مسیر و نظارت دقیق و مستمر است. نظارت بر عملکرد برنامه هفتم میتواند به تحقق اهداف برنامه، بهینهشدن هزینه کردهای بودجه، ارتقای هماهنگی بینبخشی و درنهایت به تقلیل بحران آب منجر شود. دقیقاً به همین دلایل، در بند الف ماده ۱۱۸ قانون برنامه هفتم، سازوکار لازم برای بررسی مستمر عملکرد دستگاهها در عمل به تکالیف برنامه، از طریق تعیین ناظرین اجرایی و مالی اندیشیده شده است. این ناظرین گزارشهای دورهای خود از عملکرد دستگاه های اجرایی را به شورایعالی راهبری ارائه میکنند. این مطالعه میگوید: «گزارش ناظر اجرایی وزارت نیرو که عمده تکالیف مرتبط با فصل هشت قانون برنامه هفتم در بخش آب را شامل می شود، در دو قسمت تکالیف کمی و غیره کمی ارائه شده است. سنجههای عملکردی فصل آب قانون برنامه، برای سنجش عملکرد احکام قانون برنامه هفتم در بخش آب، مقادیر سال ۱۴۰۲ را بهعنوان پایه در نظر گرفته است. همچنین، اهداف قانون طی سالهای برنامه، با برشهای سالیانه تعیین شده است. بر همین اساس، میزان عملکرد سال اول نیز در قیاس با هدفگذاری سال ۱۴۰۳، بهعنوان سال اجرای برنامه ارائهشده که نسبت به مقادیر ارائه شده، در گزارش ناظر اجرایی دارای ملاحظاتی است.»
اشتباهات مکرر
این گزارش توضیح میدهد: «مرور جدول تحقق شاخصهای کمی، حاکی از این است که در مواردی از جمله تأمین از منابع آب سطحی، تأمین از منابع آب زیرزمینی، مصارف بخش کشاورزی و جبران تراز در سدها، تحقق محاسبهشده نهتنها صحیح نیست بلکه با هدف قانون در تعارض است. با توجه به تدوین اهداف قانون و سنجههای برنامه برای یک سال نرمال ضرورت دارد با توجه به تغییرات بارش، تناسب منطقی بین اهداف برنامه و عملکرد سالیانه صورت بگیرد، که چنین رویکردی در گزارش ناظر اجرایی مشاهده نمیشود. تحقق ۱۰۰، در بعضی از احکام لزوماً بیان کردن عملکرد مناسب در آن احکام نیست و حتی میتواند در تعارض با اهداف قانون قرار گیرد.»
این گزارش همچنین ادامه میدهد: «در برخی از احکام نیز از همان شروع سال برنامه تحقق کامل صورت گرفته است. در این موارد هم، دلیل تعارض موجود بین وضعیت سنجه در سال پایه و در طول سالهای برنامه نامشخص است. با وجود تازگی احکام اما بعضاً، برای احکام برش سالیانه، اهداف بسیار ناهمگن تنظیم شده است. با توجه به اینکه بخشی از تأمین آب برای جبران تراز آبخوانها جزئی از حقابه محیطزیست تلقی میشود، بین آنها نمیتوان تفکیک مشخصی قائل شد. به همین منظور، رویکرد ناظر در بررسی عملکرد این دو موضوع نامشخص است.»
در گزارش ناظر، یکی از دلایل ذکرشده برای عدم تحقق برنامه اعتبار ناکافی یا عدم پیشبینی اعتبار در بودجه سنواتی ذکر شده که این موضوع اگرچه در مواردی صادق است، اما قابلتعمیم به بسیاری از احکام نیست. مرکز پژوهشهای مجلس میگوید: «ماهیت احکام مرتبط با تکالیف غیر کمی شامل موارد مختلفی از جمله تدوین آییننامهها، ارائه گزارش قاعدهگذاری اصلاحات ساختاری است. در این میان، برخی از احکام غیر کمی نظیر اصلاح ساختار شرکتهای زیرمجموعه وزارت نیرو، از وزن و اهمیت به نسبت بیشتری تا مابقی موارد برخوردار هستند. از طرفی این احکام، اجرای سایر احکام و حتی مدیریت کلان بخش آب را تحتالشعاع قرار میدهد که براساس گزارش ناظر اجرایی این موضوع همچنان به پیشرفت ملموسی نرسیده است. به همین سبب، با وجود عملکرد مناسب در برخی موارد، نظیر تهیه، تصویب و ابلاغ آییننامههای ذیربط اما، در سال نخست اجرای قانون برنامه هفتم پیشرفت احکام غیر کمی با توجه به هدفگذاریهای کلان برنامه هفتم در بخش آب ملموس نیست.»
سنجههای اشتباه
با توجه به گزارش ناظران برنامه، در سال اول مرکز پژوهشهای مجلس عنوان کرده است که با هدف بهبود در روند و اجرای احکام آب پیشنهادهای زیر قابلارائه است: «انتخاب شاخص بیانگر عملکرد سنجه کمی و محاسبه درصد تحقق آن، در مواردی نیاز به اصلاح دارد. از این منظر درصد تحقق محاسبهشده مبین هدف اصلی قانونگذار از ارائه بسنجه کم نیست. بررسی صحیح عملکرد برنامه نیازمند متناسبسازی سنجهها براساس سال آبی و وضعیت آن، نسبت به شرایط نرمال است. نسبتدادن سنجههای کمی به احکام غیر کمی برش سالیانه منطقی و متناسب با شرایط، توجه به کیفیت احکام غیر کمی و آثار کلان و اولویتدهی به احکام پیشنیاز و پایهای در برنامه، از جمله مواردی است که باید در نحوه برآورد عملکرد فصل آب مورد توجه قرار گیرد. درصورتیکه بتوان اثرات عملکرد سنجههای آب با سایر سنجهها و حتی سایر فصول را در یک شرایط همبست تعیین کرد، میتوان جامعنگری را نسبت به روند کلی اجرای برنامه ارتقا بخشید و تفاهم بیندستگاههای اجرایی متولی فصول مختلف را افزایش داد.»
این گزارش همچنین در پایان تأکید میکند: «با توجه به شرایط فعلی اقتصاد کشور در سیاستگذاری مرتبط با اجرای برنامه هفتم در بخش آب، ضرورت دارد به احکام اثرگذار نرمافزاری، نظیر اصلاح ساختار تقویت شبکه پایش، جلوگیری از اضافهبرداشت و بازنگری در اهداف پروژههای در دست اجرا بهطور ویژه توجه کرد. همچنین، باید در اجرای احکام به اهداف و مقصود اصلی قانون برای استفاده پایدار از آب و پاسخگویی به روند کاهشی منابع آب کشور توجه ویژه کرد، بهنحویکه اجرای احکام برنامه روح قانون را مخدوش نکند.»
