تحول تاریخی نهاد بانک مرکزی و ماموریت‌ها
دکتر سیداحمدرضا جلالی‌نائینی| اقتصاددان
طی چند قرن گذشته ساختار و نقش بانک‌های مرکزی دستخوش تحولات زیادی شده است. ظهور بانک‌های مرکزی حداقل به قرن هفدهم: تاسیس ریسک بانک در سوئد (۱۶۶۸) و بانک انگلستان (۱۶۹۴) برمی‌گردد. علل اصلی پیدایش این دو بانک و برخی دیگر از بانک‌های مرکزی در اروپا خرید اوراق استقراضی دولت و نیاز به نهادی برای تهاتر دادوستدهای تجاری بود. بانک مرکزی فرانسه که توسط ناپلئون در سال۱۸۰۰ ایجاد شد نه فقط وظایف فوق را به عهده داشت، بلکه ماموریت ثبات‌بخشی و کنترل پول را نیز به عهده داشت.
هرچند بانک‌های مرکزی برای دولت تامین وجوه می‌کردند، اما چون نهادهایی خصوصی بودند، در عملیات بانکی غیردولتی نیز فعال بودند و غالبا امتیاز انحصاری نشر پول ملی را داشتند؛ چون این بانک‌ها شبکه‌های گسترده عملیاتی داشتند، بانک‌های تجاری برای کاهش هزینه پرداخت و حمل‌ونقل پول در آنها سپرده داشتند. به واسطه حجم بزرگ ذخایر و شبکه ارتباطی آنها با بانک‌های عامل، بانک‌های مرکزی به صندوق سپرده برای بانک‌های تجاری تبدیل شدند. به‌دلیل این موقعیت، بانک‌های مرکزی به بانک‌های عاملی که دچار مشکل نقدینگی بودند یا درگیر بحران‌های مالی بودند، وام‌های ضروری اعطا می‌کردند و بر این مبنا به تدریج نقش وام‌دهنده آخر را پیدا کردند. در قرن نوزدهم، به همراه هدف ثبات قیمت‌ها و بازارهای مالی، تامین مالی دولت، مدیریت نرخ ارز و تخصیص اعتبارات نه فقط از وظایف اصلی بانک‌های مرکزی در اروپا و آمریکای شمالی، انگلستان و برخی دیگر از کشورها به شمار می‌رفت، بلکه بعضا علت وجودی آنها بود.
قلمرو، تمرکز و نحوه هدایت سیاستگذاری پولی طی قرون و دهه‌های گذشته دستخوش تحولات زیادی بوده است. زمینه‌ساز این تحولات تغییر در ساختارهای اقتصادی، توسعه بازارهای مالی، تحول در نظام پرداخت‌ها و پیشرفت در دانش اقتصاد کلان و نظریه‌های سیاستگذاری پولی و یادگیری سازمانی در بانک‌های مرکزی بوده است. به‌رغم این تغییرات، کماکان موضوعات اساسی و چالش‌های اصلی در بانکداری مرکزی و سیاستگذاری پولی، کنترل مقیاس اسمی اقتصاد، ثبات چرخه اعتبارات و «آخرین وام‌دهنده» باقی مانده است.
یکپارچه کردن ابزار پرداخت، انتشار انحصاری پول ملی و مدیریت حجم پول در نظام پایه طلا و برقراری قاعده تبدیل پول داخلی به طلا، از علل اصلی موج بعدی ظهور بانک‌های مرکزی در اوایل قرن بیستم بود. در این نظام، مسیر سیاست پولی وابسته به مقدار ذخیره طلا یا به عبارتی دیگر، به محدودیت اعمال‌شده بر سیاست پولی توسط تراز پرداخت‌های بین‌المللی بود. در این نظام تبدیل‌پذیری پول داخلی به طلا در حکم لنگر اسمی سیاست پولی و چارچوبی برای قاعده‌مند ساختن عرضه «پول اعتباری» توسط نهاد بانک مرکزی است؛ چون شرط لازم برای تبدیل‌پذیری پول اعتباری محدود کردن عرضه آن بود، تعهد بانک‌های مرکزی به تبدیل‌پذیری در نرخی معین به منزله لنگری برای ثبات نسبی سطح عمومی قیمت‌ها عمل می‌کرد و به این جهت امکان زیادی برای مدیریت فعال تقاضای کل و تنظیم نرخ ارز باقی نمی‌گذاشت.
نظام پایه طلا که از اواخر قرن نوزدهم ظهور یافت، دولتی مستعجل بود و با بروز جنگ جهانی اول عملا ساقط شد و کوشش برای بازسازی بعدی آن به جایی نرسید. پس از جنگ دوم جهانی معاهده برتون وودز (۱۹۴۴-۱۹۷۲) به جای نظام پایه طلا و برای ایجاد نظام جدید پولی و پرداخت‌های بین‌المللی و ثبات نرخ‌های ارز به‌وجود آمد. در این معاهده، نرخ تسعیر دلار به طلا ابتدا ۳۵دلار به ازای هر اونس تعیین شده بود و نرخ تبدیل دلار به پول داخلی کشورهای عضو معاهده برتون وودز با توافق کشورهای عضو و صندوق بین‌المللی پول نظارت میزان می‌شد. این چارچوب (مانند نظام پایه طلا) از مجرای تبدیل‌پذیری نوعی محدودیت بر سیاست‌های انبساطی تقاضا اعمال می‌کرد؛ زیرا انبساط پولی و مالی باعث می‌شد نرخ‌های ارز تعیین تکلیف‌شده قابل استمرار نباشند.
همراه با تغییرات ساختاری اقتصادی و سیاسی در اروپا و ایالات‌متحده آمریکا پس از بحران اقتصادی دهه۱۹۳۰ میلادی و جنگ جهانی دوم و پیشتازی نظریه اقتصاد کلان کینزی که دخالت فعال سیاست مالی و پولی برای کنترل تقاضا را قابل توجیه می‌دانست، موضوع ثبات بخشیدن به نوسانات تولید و اشتغال در کنار کنترل تورم در دستور کار بانک‌های مرکزی قرار گرفت. پس از جنگ جهانی تا اواسط دهه۱۹۷۰ میلادی نگاه غالب این بود که فعالیت‌های اقتصادی بخش خصوصی باثبات نیست و سیاستگذاری صحیح و سازگار توسط نهادهای تخصصی دولتی (چون بانک مرکزی) می‌تواند زمینه‌ساز اشتغال بالا و ثبات نسبی قیمت‌ها باشد. این بینش و خوش‌بینی به عملکرد نهادهای سیاستگذاری در دو دهه بعد معکوس شد و محتوای گفتمان نظریه‌های سیاستگذاری پولی را تغییر داد.
چارچوب نظری سیاستگذاری پولی و نحوه اجرای سیاست‌های پاد چرخه‌ای در اروپا و آمریکای شمالی به تدریج توسعه یافت. الگوی ماندل-فلمینگ، اولین الگوی کلان اقتصاد باز، برای پاسخ به سوالات کلیدی اقتصاد کلان در زمان خود، مانند آثار سیاست‌های مالی و پولی بر تراز پرداخت‌ها که در اوایل دهه ۱۹۶۰ میلادی شکل گرفت و سپس رایج شد. در معاهده برتون وودز نرخ‌های ارز تحت نظام برتون ثابت بودند و پس از جنگ کره تا اوایل دهه ۱۹۷۰ تورم مشکل اصلی اقتصاد در ژاپن، اروپا، آمریکای شمالی و شماری از کشورهای در حال توسعه از جمله ایران نبود. با این پس زمینه، فرض برون‌زا یا ثابت بودن قیمت در الگوی پایه خیلی خارج از قاعده نبود و این دسته الگو‌ها نیز چارچوب مناسبی برای توضیح و پیش‌بینی نرخ تورم نداشتند. اما رویکرد مذکور برای شناسایی سازگاری سیاست‌های کلان با تعادل داخلی و خارجی چارچوبی نسبتا مناسب که بعدا توسط دورنبوش و فرنکل و رودریگز توسعه یافت.
در کشورهای در حال توسعه، الگوی اقتصاد باز و کوچک و نرخ ارز ثابت پولاک (۱۹۵۷) به الگوی محک سیاست‌های تثبیت در دهه ۱۹۶۰ میلادی در صندوق بین‌المللی پول تبدیل شد. این الگو یک نسخه مقدماتی از رویکرد پولی به تراز پرداخت‌ها بود. چون بازارهای مالی در کشورهای در حال توسعه عمیق نبودند، فرض این بود که مجرای اثر سیاست پولی از طریق نرخ‌های بهره بازار قوی نیست و تقاضای پول در این الگو از نوع مقداری است. در این الگو بخش خارجی و به‌طور مشخص‌تر، تراز حساب جاری، مستقیما با بازار پول مرتبط است و بالعکس. تحت رژیم ارز ثابت و تعادل مستمر عرضه و تقاضای پول، افزایش اعتبارات داخلی (از اقلام پایه پولی) باعث کاهش ذخایر ارزی (جزء دیگری از پایه پولی) می‌شود و به این سبب حجم پول متغیری خارج از کنترل مقام پولی می‌شود.
بر این اساس، کنترل حجم اعتبارات داخلی و انضباط مالی ستون پایه سیاست‌های بانک‌های مرکزی شدند. در قالب این رژیم ارزی، عدم تعهد به چنین سیاست‌هایی باعث ناترازی در تراز پرداخت‌ها و بی‌ثباتی اقتصاد کلان می‌شوند. نظام برتون وودز در سال۱۹۷۳ مانند نظام ارزی پایه طلا سقوط کرد؛ زیرا تعهد به تبدیل‌پذیری در نرخ ثابت معتبر نبود. این مشکل باعث بروز خروج گسترده ذخایر ارزی از بانک‌های مرکزی شد. به‌طور نمونه، ذخایر طلای ایالات‌متحده از اواسط دهه ۱۹۶۰میلادی به‌طور قابل توجهی کاهش یافت. در واکنش فدرال‌رزرو پنجره طلا را در سال۱۹۷۱ بست. پس از آن شمار زیادی از بانک‌های مرکزی پنجره دلاری خود را بستند و تبدیل آزاد پول‌های خود به دلار را متوقف کردند. از بین رفتن تعهد سیاستی تبدیل‌پذیری، محدودیت بر سیاست‌های انبساطی پولی را رفع و چالش بالقوه ناسازگاری زمانی سیاست پولی را تقویت کرد.
استمرار سیاست‌های انبساطی در شماری از اقتصادهای بزرگ جهان (از جمله آمریکا و انگلستان) و اصابت تکانه قیمت نفت طی سال‌های ۱۹۷۴-۱۹۷۳ زمینه را برای افزایش قابل توجه نرخ تورم در شمار زیادی از کشورهای توسعه‌یافته و درحال توسعه فراهم آورد. با افزایش قابل توجه نرخ تورم در این کشورها طی دهه ۱۹۷۰ میلادی، ناکارآیی سیاستگذاری استصوابی و ناسازگاری آن با وظیفه خطیر بانک مرکزی در مدیریت مقیاس اسمی اقتصاد (کنترل تورم) برملا شد. در واکنش به این تجربه، موضوع ناسازگاری زمانی سیاست‌ها و پراکنش تورم در ادبیات موضوع مطرح شد. جمع‌بندی خبرگان از تجربه اقتصادی در بازه زمانی ۱۹۷۰-۱۹۸۵ این بود که سیاست‌های استصوابی و نامنضبط نشأت‌گرفته از یک سیستم بدون تعهد انتظارات تورمی را تقویت می‌کند و به آن استمرار می‌بخشد؛ بدون آنکه اثر قابل توجهی بر تولید داشته باشد. به علاوه، با مخدوش کردن قیمت‌های بین زمانی (خصوصا در بازارهایی که قیمت‌های منعطف ندارند) باعث تخصیص ناکارآی منابع در بازارهای مالی می‌شود.
چنین وضعیتی تبعات نامساعدی بر چرخه گردش اعتبارات و سلامت موسسات مالی می‌گذارد که حتی پس از تصحیح سیاست‌ها تخریب ترازنامه‌های موسسات مالی می‌تواند مدتی استمرار یابد. در رویکرد امروزی، سیاست پولی یک مفهوم کلی از ظرفیت‌ها و ابزارهای نهاد سیاستگذار پولی و فرآیند اعمال سیاست از طریق ابزارها و تاثیر آن بر متغیرهای مورد نظر سیاستگذار مانند تورم و تولید است. از منظر «برنامه‌ریز اجتماعی» سیاست پولی وسیله‌ای است برای رسیدن به اهداف مهم‌تر دیگر مانند تسهیل فعالیت اقتصادی و مساعدت به رشد تولید. نگرش غالب در رابطه با این هدف آن است که هرچند کنترل تورم از اهداف و وظایف اصلی نهاد سیاستگذار پولی است؛ ولی با نیل به این هدف می‌توان نااطمینانی و اختلال در قیمت‌های نسبی را کاهش داد و در نهایت به هدف غایی نهاد سیاستگذار پولی که زمینه‌سازی برای ارتقای رفاه اجتماعی است، نائل آمد.
چون در نرخ‌های تورم پایین تخصیص منابع کارآتر است، ارزش افزوده تحصیل‌شده در اقتصاد از منابع موجود افزایش می‌یابد. بنابراین از طریق کنترل تورم، بانک‌های مرکزی می‌توانند زمینه‌ساز بهره‌برداری بهتر از نیروی کار و سرمایه باشند و سطح رفاه شهروندان را افزایش دهند. با فرض وجود محیط حکمرانی مساعد، با ایجاد یک ساختار قانونی مناسب، تعریف صحیح و دقیق ماموریت‌ها، تنفیذ اختیارات و به تبع آن پاسخگویی، مقام پولی می‌تواند به اهداف مذکور نائل شود. البته برای انجام این مهم نیاز به نهاد و ساختارسازی است.
ماموریت‌های سه‌گانه و انتصاب سیاست‌ها
تجربه افزایش نرخ تورم، کاهش رشد اقتصادی و ناترازی حساب جاری در تعداد زیادی از کشورها، به‌ویژه در کشورهای در حال توسعه، در دهه‌های ۱۹۷۰ و ۱۹۸۰ دیدگاه غالب دهه‌های قبلی نسبت به توان دولت‌ها در مدیریت اقتصاد و بالاخص توان سیاستگذار پولی در مدیریت اقتصاد کلان را تغییر داد و در واکنش به این تجربه و با پشتیبانی گسترده نهادهای سیاسی و افکار عمومی، طی چهار دهه گذشته حکومت‌ها با دادن اختیار بیشتر به بانک‌های مرکزی و ایجاد نهادی قدرتمند، تدریجا اصلاحات ساختاری گسترده‌ای را برای ارتقای کیفیت حکمرانی پیرامون مثلث ماموریت اصلی بانک‌های مرکزی به اجرا درآوردند. هدف از اجرای اصلاحات این بود که علاوه بر اجرای سیاست‌های پادچرخه‌ای و کنترل تورم، زمینه‌سازگردش مناسب اعتبارات باشد. یک ضلع این مثلث موضوع کنترل مقیاس اسمی اقتصاد (تورم) و سیاست‌های پادچرخه‌ای است.
ضلع بعدی معطوف به گردش سالم چرخه اعتبارات و سلامت بانکی و ثبات مالی است که از اواخر دهه۱۹۹۰ میلادی بانک‌های مرکزی با رویکردی سازمان یافته‌تر و گسترده‌تر به آن بپردازند. بحران مالی- اقتصادی ۲۰۰۹-۲۰۰۸ باعث اهمیت بیشتر این موضوع شد و ارتباط میان سیاست‌های احتیاطی کلان با سیاستگذاری پولی شد. نقش «وام‌دهنده آخر» بانک‌های مرکزی در این ارتباط مطرح است. ضلع سوم مثلث ماموریت‌ها موضوع نظام‌های پرداخت و مسائل مرتبط است. موضوع مدیریت تعارض منافع ذیل محورهای فوق مطرح می‌شود. بدیهی است قوانین بانک مرکزی، از جمله طرح جاری در مجلس باید جامعیت کافی برای دربرگرفتن سه ضلع فوق و تعارض منافع مرتبط با آنها را داشته باشد. بحث این نوشتار منحصرا معطوف به ضلع اول است.
در راستای مدیریت این ضلع، چالش اصلی طراحی ساختاری مناسب برای تدوین و اجرای سیاستگذاری پولی است. طراحی ساختار یا انجام اصلاحات در ساختارهای موجود سلسله‌مراتبی است؛ چون فرامین از سطوح تصمیم‌گیری بالا به پایین منتقل می‌شود، اقدام برای نهاد‌سازی در بالاترین سطح تصمیم‌گیری از جانب دولت (حکومت) انجام‌پذیر است. تعیین ماموریت‌ها، تفکیک و انتصاب سیاستی بر اساس ماموریت‌های محوله و تخصص سازمانی میان مقام پولی و مقام مالی بر عهده دولت (حکومت) و در بالاترین سطح تصمیم‌گیری است. این تفکیک و انتصاب تداخل فعالیت میان دو دستگاه را در بالاترین سطح سیاستگذاری محصور و از این طریق تعارض منافع میان این دو دستگاه را محدود می‌سازد. تفویض اختیار از حکومت، در ردای «برنامه‌ریز اجتماعی»، به بانک مرکزی و انتصاب سیاست پولی به این دستگاه با تعیین ماموریت‌ها و اهداف مقام پولی همراه است.
شمای کلی و ساده از سلسله‌مراتب حکمرانی و ساختار در بخش پولی نشان می‌دهد، قانون بانک مرکزی می‌تواند پایه‌های حقوقی این ساختار را به‌طور رسمی تحکیم کند. در سطح نخست اهداف و ماموریت‌های بانک مرکزی و تفکیک و انتصاب سیاست‌ها تعیین می‌شود. حکومت در ردای «برنامه‌ریز اجتماعی» ماموریت‌ها را به دستگاه ذی‌ربط در سطح دوم تفویض می‌کند. سلطه مالی، چالش‌های سیاسی و نداشتن اختیارات کافی از موجبات مستحکم نبودن تعهد سازمانی نسبت به اهداف اعلام‌شده و پاسخگو نبودن مقام پولی بوده است. از چالش‌های ماندگار مقام پولی در کشورهای مختلف نحوه تعامل او با مقام مالی است.
چون رای‌دهندگان تمایل به بهره بردن از افزایش هزینه‌های دولت را دارند، ولی تمایل کمتر برای پرداخت این هزینه‌ها از طریق مالیات‌ها را دارند و لابی‌های سیاسی به دنبال کسب منفعت بیشتر از کیسه دولت هستند، مشکل «سواری مجانی» به سهولت قابل‌مدیریت نیست، انباشت تدریجی کسری بودجه در اکثر کشورها باعث روند صعودی نسبت بدهی دولت به تولید ناخالص داخلی طی دهه‌های گذشته شده است. تامین مالی بدهی‌های دولت از طریق فروش اوراق قرضه به عموم یا به بانک مرکزی موجب تغییر در نرخ بهره یا ترازنامه بانک مرکزی می‌شود. بنابراین بالقوه متزاحم اهداف سیاست پولی می‌شود. تفکیک نهاد پولی و مالی و تعیین ماموریت‌های مجزا برای دستگاه‌های سیاستگذاری پولی و مالی پس از جنگ جهانی دوم در کشورهای توسعه‌یافته و پس از یک تا دو دهه در کشورهای در حال توسعه آغاز شد.
از دیرباز عملیات بازار باز حلقه ارتباطی میان ماموریت خزانه‌داری (تامین وجوه و مدیریت بدهی دولت) و ماموریت بانک مرکزی (مدیریت ترازنامه بانک مرکزی و نرخ بهره) و نیز یکی از خاستگاه‌های اصلی بروز مشکل ناسازگاری زمانی سیاست‌ها بوده است. بازآرایی نهاد سیاستگذاری پولی با مد نظر داشتن چالش ناسازگاری زمانی سیاست‌ها، برای قاعده‌مند ساختن سیاست پولی از موارد مهمی است که قانون بانک مرکزی به آن توجه کافی داشته باشد.
تجربه جهانی نشان می‌دهد از اواسط دهه۸۰ میلادی به دو دلیل بانک‌های مرکزی استقلال نسبی بیشتری پیدا کرده‌اند. اول، رویکرد نوین سیاستگذاری پولی و بازآرایی نهادی متناسب با آن. دوم، وضعیت اقتصادی در بازه زمانی «اعتدال کبیر» (۲۰۰۷-۱۹۸۷). در این دوران ارتباط میان مدیریت بدهی دولت و سیاست پولی ضعیف شد، کنترل ترازنامه بانک مرکزی و کنترل کمی کل‌های پولی برای بانک‌های مرکزی کشورهای توسعه‌یافته اولویت‌های سیاستی نبود و عملیات بازار برای اوراق قرضه دولتی با سررسید بلندمدت نقش کمرنگ‌تری داشت و کنترل نرخ بهره کوتاه‌مدت بر دیگر ملاحظات چیره شد.
عوامل خارج از کنترل بانک مرکزی چون سلطه مالی، مشکلات ساختاری اقتصاد و تکانه‌های بخش حقیقی اثرات قابل توجهی بر عملکرد بانک مرکزی داشته است. طی دهه۱۳۹۰ و پس از اعمال تحریم‌ها، افزایش بدهی دولت به مشکل قابل توجهی تبدیل شد که با تورم مالیاتی ابعاد آن محدود شده است. ناترازی ساختاری بودجه و سلطه مالی باعث ایجاد تزاحم ابزاری بر سیاست پولی می‌شود. وجود و استمرار سلطه مالی و نداشتن اختیارات کافی از موجبات مستحکم نبودن تعهد سازمانی نسبت به اهداف اعلام‌شده و پاسخگو نبودن مقام پولی بوده است. با انتصاب و تفکیک سیاست‌ها و دادن اختیارات کامل به هیات عالی و رئیس کل و بنابراین پاسخگویی مقام پولی ریل‌گذاری سیاست پولی به نحو مطلوب‌تری ممکن می‌شود. اما باید در نظر داشت که صرف انشای استقلال نسبی بانک مرکزی در قانون تعارض منافع بالقوه میان مقام مالی و پولی و مشکل سلطه مالی را در وضعیتی که بودجه دولت ناتراز و تعهد به قاعده مالی محکم نیست، رفع نمی‌کند.
اگر کسری بودجه از طریق افزایش نرخ ارز تامین شود، تبعات آن بالاتر رفتن نرخ تورم و ایجاد اثر انقباضی بر تولید و اشتغال خواهد بود. در این حالت تزاحم ابزاری به‌وجود می‌آید و اختیارات بانک مرکزی برای کنترل نرخ ارز تحت‌الشعاع سیاست مالی قرار می‌گیرد. اگر کسری بودجه با انتشار صکوک و اسناد خزانه تامین مالی شود، ناترازی ساختاری بودجه کنترل مقام پولی بر ابزار نرخ سود را تضعیف می‌کند. بنابراین سیاستگذار پولی در وضعیت کنونی ۱) به علت سلطه مالی مقام پولی ابزارهای سیاستی قدرتمندی در دست ندارد. ۲) بانک مرکزی با اهداف جمع‌ناپذیر تثبیت داخلی، تثبیت خارجی و ارزی (که بعضا از جانب سیاست خارجی تحت تاثیر قرار می‌گیرد) و کفایت نکردن ابزارهای سیاستی برای تحقق اهداف متعارف روبه‌رو است. ۳) به لحاظ (۱) و (۲) توان مقام پولی در اجرای سیاست پولی پادچرخه‌ای محدود است.
سلسله‌مراتب معماری سیاستگذاری پولی
با انتصاب و تفکیک سیاست‌ها در سطح (۱) زمینه برای تعامل و هماهنگی میان این دو دستگاه ایجاد و اعمال سیاست برای مقابله با مشکلات در سطوح مدیریتی پایین‌تر فوق فراهم می‌شود. ارکان بانک مرکزی در سطح دوم استقرار دارند و ساختار سیاستگذاری پولی و تنظیم اهداف و رویه‌ها در این سطح تعیین می‌شود. به‌طور کلی بانک‌های مرکزی نیاز به ایجاد یک نظام سیاستی دارند. نظام سیاستی برای فرآیند جمع‌آوری و تحلیل اطلاعات، تصمیم‌سازی، اجرای سیاست پولی و اطلاع‌رسانی به عموم نیاز به ایجاد ساختار دارد. در مرکز این نظام سیاستی تابع واکنش یا قاعده سیاست پولی قرار دارد.
قاعده سیاستی یک فرآیند تنظیم و تدوین تصمیمات سیاستی است که از اطلاعات به‌طور سازگار و قابل پیش‌بینی استفاده می‌کند و نحوه پاسخ ابزارهای سیاستی به انحراف متغیرهای کلیدی کلان از سطح یا مسیر هدف‌شده (یا مطلوب) را تعیین می‌کند. به بیان دیگر، قاعده سیاستی نوعی رهنمون برای اجرای سیاست پولی است. در بسیاری از کشورها چارچوب هدف‌گذاری تورم و قاعده سیاستی منتج از آن ظرف چند دهه گذشته عملیاتی شده است. طی چند سال گذشته بانک مرکزی سعی بر ایجاد زیرساخت‌های لازم برای اجرایی کردن این چارچوب سیاستی را داشت؛ اما مشکلاتی از جمله سلطه مالی، بی‌ثباتی نرخ ارز و مشکلات ترازنامه‌ای بانک‌ها امکان اجرای موثرآن را سلب کرد.
در این سطح اهداف و چارچوب سیاستگذاری پولی تعیین می‌شود. بانک مرکزی شرکتی دولتی است و مجمع عمومی دارد. رئیس کل و هیات‌مدیره (یا عالی) بالاترین سطح اجرایی بانک مرکزی است و رئیس کل از اختیارات لازم برای انجام ماموریت‌های محوله برخوردار است. هیات‌مدیره متشکل است از رئیس، قائم‌مقام، دو خبره بانکی، دو اقتصاددان، یک نماینده از بخش خصوصی، رئیس سازمان برنامه و بودجه و وزیر دارایی. هیات‌مدیره مسوول تعیین راهبردها و سیاست‌های بانک مرکزی است. هیات عامل عهده‌دار اجرای دستورکار ارجاع‌شده توسط هیات‌مدیره است. در چارچوب نظام حکمرانی اشاره‌شده، حداقل اختیارات بانک مرکزی استقلال ابزاری است و حداکثر استقلال در اهداف. شماری از صاحب‌نظران انتخاب اهداف را وظیفه مقام‌های انتخابی مانند مجلس یا رئیس انتخابی قوه مجریه می‌دانند.
در قالب ساختار و سلسله‌مراتب فوق، بانک مرکزی دارای اختیارات وسیعی است؛ اما توسط رکن نظارتی بانک که اعضای آن توسط وزیر دارایی تعیین می‌شود، نظارت می‌شود. بانک مرکزی و رئیس‌کل می‌تواند شوراهای مشورتی مختلفی دایر کند. این شوراها در خارج از ساختار اداری بانک مرکزی فعال می‌شوند. مشخص‌نبودن اولویت‌های سیاستی بانک مرکزی به همراه تعدد اهداف از چالش‌های بانک مرکزی در این سطح مدیریتی و یکی از ضعف‌های قانون۱۳۵۱ بانک مرکزی است. تعدد اهداف و مشخص نبودن اولویت‌ها در نسخه کنونی طرح قانون بانک مرکزی کاملا رفع و رجوع نشده است. تصریح تابع زیان (یا تابع هدف) بانک مرکزی و نحوه واکنش به انحراف متغیرهای مد نظر مقام پولی مقوله‌ای فنی و پیچیده است و از وظایف کمیته سیاستگذاری پولی و ارزی است.
بر حسب آنکه بانک‌های مرکزی تک‌ماموریتی یا چند ماموریتی باشند، تصریح تابع هدف تفاوت می‌یابد. برای کشورهای در حال توسعه مانند ایران، با اولویت نرخ تورم، شکاف تولید و ثبات ارزی متغیرهای دیگر مد نظر هستند. شفافیت در اهداف، سیاست‌ها و سازوکارهای اجرایی از ملزومات این ساختار حکمرانی است و سیاست ارتباطی بانک مرکزی در این زمینه نقش مهمی بر عهده دارد. نارسایی‌هایی که عملکرد سیاستگذاری پولی را در سطح سوم و اجرا طی پنج دهه گذشته تحت تاثیر قرار داده است، عبارتند از: فقدان ابزار مناسب و اختیارات ناکافی برای استفاده از ابزار سیاستی و ضعیف بودن تعهد به لنگر اسمی سیاست پولی. در این موضوع، طرح قانون بانک مرکزی اختیار استفاده از ابزار را به سیاستگذار داده است.
حل مشکلات فوق تنها در گرو اصلاحات درونی در ساختار و رویکرد سیاستگذاری بانک مرکزی نیست و بهبود نظام سیاستگذاری پولی در قالب اصلاح نظام حکمرانی اقتصادی کشور امکان‌پذیر است. برای بهبود نظام سیاستگذاری پولی لازم است که از اصلاح در رابطه بین نظام سیاستگذاری کلان اقتصادی با سیاستگذاری پولی آغاز کرد و به‌طور سلسله‌مراتبی و از بالا به پایین اصلاحات در سه سطح متفاوت، به ترتیب برای بنیان کردن ساختار قانونی مستحکم، انتصاب سیاست‌ها و تقویت اختیارات بانک مرکزی، ارتقای نظام سیاستگذاری، نظارت‌پذیری، شفافیت و پاسخگویی انجام پذیرد.
