کارنامه زیست‌محیطی دولت اول روحانی

دکتر داریوش کریمی، مدیرکل امور مجلس سازمان حفاظت محیط زیست در دولت یازدهم، سردبیر مجله «مدیریت سبز»

تغییر دولت هر 4 سال یک‌بار، فرصتی است برای جامعه تا بتواند ارزیابی درستی از اقدام های کوتاه‌مدت دولت به دست آورد. این تغییر افزون بر آگاه‌سازی آحاد جامعه نسبت به میزان توفیق دولت در پیشبرد برنامه‌ها و اهداف مطروحه، نقاط ضعف و کاستی‌ها و احتمالاً موارد ناموفقیت دولت در بخش‌های مختلف را نیز به معرض قضاوت عمومی می‌گذارد. شیوه‌ها و روش‌های متفاوتی برای ارزیابی و نقد عملکرد دولت در عرصه‌های مختلف متصور است، اما شورای سیاست گذاری ماهنامۀ تخصصی «تازه های انرژی» که از بدو انتشار در شهریور 1387، توسعۀ پایدار و صیانت از محیط زیست را به عنوان یکی از بخش های اصلی خود درنظر گرفته است، با رویکرد تحلیل و ارزیابی علمی به این موضوع نگریسته و طبعاً مبنا و ملاک را در برنامه‌های ارائه شده و میزان موفقیت آنها جستجو می‌کند و البته، همۀ عوامل درونی و محیطی را بر توفیق یا شکست برنامه‌ها مؤثر می‌داند.ناگفته پیداست دولت در کشور ما چنان حجیم و فربه است که در این مقال، فرصت ارزیابی عملکرد آن در همۀ بخش‌ها، اعم از امور حاکمیتی و اجرایی، اقتصادی اجتماعی، فرهنگی یا سیاسی مقدور نیست (مشروح این موارد در «ماهنامۀ مدیریت سبز»، از مجموعۀ نشریات گروه «تازه های انرژی» به بحث و نظر گذاشته خواهد شد). از آنجا که دولت یازدهم خود را در بسیاری از مواقع «دولت محیط زیست» معرفی کرده است، در صدد برآمدیم محیط زیست در دولت یازدهم را زیر ذره‌بین ببریم تا خوانندگان گرامی، نسبت به توفیق یا شکست دولت در این حوزه، آگاهی بیشتری کسب کرده و قضاوت منصفانه‌ای داشته باشند.مسئله محیط زیست از 2 جنبۀ هیجان‌بر‌انگیز و قابل توجه است؛ نخست اینکه در سال‌های اخیر و تحت تأثیر عوامل مختلف پدیده‌های زیست‌محیطی مانند آلودگی هوا، خشک شدن تالاب‌ها، افزایش گرد و غبار، اجرای بی‌ضابطۀ طرح‌های توسعه‌ای و… بروز و ظهور متوالی و مکرر داشته و در نتیجه، ذهن جامعه را متوجه خود ساخته و انتظارهایی برای انجام اقدام های موثر توسط دولت به منظور رفع این مشکلات ایجاد کرده است. علاوه بر این موضوع، چالش های زیست محیطی به محل تنازع و کشمکش جریان های سیاسی تبدیل شده و هر گروه، بنا به گرایش سیاسی، تلاش کرده عملکرد دولت مستقر را «کاملاً سیاه» یا «کاملاً سفید» ببیند و لاجرم، اصل مشکل که همانا «محیط زیست سالم» است معمولاً به بوتۀ فراموشی سپرده می‌شود. «محیط زیست» محدود به «سازمان حفاظت محیط زیست» نمی شودبه دلیل مفهوم گستردۀ محیط زیست و دامنۀ پوشش آن، باید دانست که نقد و ارزیابی محیط زیست معادل با ارزیابی سازمان حفاظت محیط زیست نیست، زیرا برنامه‌های زیست محیطی دولت در دستگاه‌های متعدد پراکنده است که باید توسط آنها انجام شود. این برنامه ها بعد یا در زمان اجرا، از طریق سازمان حفاظت محیط زیست هماهنگ و نظارت می شود تا علاوه بر پیشگیری از هم پوشانی مأموریت دستگاه‌های مختلف، کاهش هزینه‌های اقدام از منابع عمومی را نیز در پی داشته باشد. به عنوان مثال، درحالی که مسئولیت نحوۀ استفاده از منابع آب سرچشمه‌های کارون قاعدتاً برعهدۀ وزارت نیرو است، اما جامعه هم به حق انتظار دارد مدیریت این موضوع را نه وزارت نیرو که سازمان حفاظت محیط زیست عهده‌دار شود و در عمل، تصمیم های شورای عالی آب موکول به نگاه محیط زیستی و تصمیم سازمان حفاظت محیط زیست برای حلّ و فصل عادلانه و منصفانۀ این مسئله بغرنج شود. شاید مثال رفع عوامل بروز پدیدۀ گرد و غبار ملموس‌تر به نظر آید. در این موضوع مسئولیت تثبیت شن‌های روان و ممانعت از گسترش بیابان‌ها برعهدۀ سازمان جنگل‌ها و مراتع و آبخیزداری است، اما در این سال‌ها همواره چشم مردم و نمایندگان آنان برای رفع عوامل بروز پدیدۀ گرد و غبار، متوجه سازمان حفاظت محیط زیست بوده است.نخستین  تصمیم دولت مبنی بر تشکیل ستاد احیای دریاچۀ ارومیه دربر دارندۀ این پیام بوده که حالِ محیط زیست کشور، اصلاً مساعد نیست و سازمان حفاظت محیط زیست یا وزارت نیرو به تنهایی نمی‌توانند این درد مزمن و دردهای مشابه را درمان کنند.وضعیت محیط زیست در زمان استقرار دولت یازدهمفارغ از تصور عامۀ مردم، برای تحلیل درست از نحوۀ عملکرد دولت در رفع مشکلات محیط زیست کشور، ابتدا باید تصویر درستی از بستری که دولت کار خود را در آن آغاز کرده ارائه داد و شرط لازم اجرایی شدن وعده‌ها را نیز در آنها جستجو کرد. اگرچه برنامۀ انتخاباتی دولت‌ها مبتنی بر مطالعه وضع موجود تنظیم می‌شود، اما واقعیت این است که دولت یازدهم در زمان شروع به کار با میراث ‌چندان مناسبی مواجه نبود. شاید اولین تصمیم دولت مبنی بر تشکیل ستاد احیای دریاچۀ ارومیه دربر دارندۀ این پیام بوده که حالِ محیط زیست کشور، اصلاً مساعد نیست و سازمان حفاظت محیط زیست یا وزارت نیرو به تنهایی نمی‌توانند این درد مزمن و دردهای مشابه را درمان کنند. موارد زیر نشان‌دهندۀ نمونه‌هایی از وضعیت محیط زیست کشور در آن مقطع زمانی است:*  آلودگی هوا، به‌ویژه در کلان شهرها به طور عمده به دلیل استفاده از بنزین غیراستاندارد که در افواه عمومی به بنزین پتروشیمی معروف  شده، به طور نگران کننده ای تشدید شده بود.*  انحلال شورای عالی حفاظت محیط زیست؛ حال آنکه سازمان حفاظت محیط زیست تحت امر شورای عالی مجاز به اقدام بوده و مرجع قانونی صدور تصویب‌نامه در زمینه‌های متعدد،  همین نهاد است.*  خشک شدن تالاب‌ها و نادیده گرفتن حقّابۀ تالاب‌ها و رودخانه‌ها.*  اجرای بیش از 200پروژۀ بزرگ توسعه‌ای بدون اخذ مجوز ارزیابی زیست‌محیطی، در حالی که به طور قانونی، شروع این پروژه ها مستلزم دریافت مجوز ارزیابی زیست‌محیطی بوده است.* تصرف های بسیار در اراضی ملّی و دولتی که در بسیاری از موارد، تحت تأثیر از حیز انتفاع خارج شدن شورای عالی محیط زیست به وقوع پیوسته بود.مواردی که به آنها اشاره شد، فقط نمونه‌های برجسته‌ای از وضعیتی است که محیط زیست در زمان استقرار دولت یازدهم با آن مواجه بود و برای مثال، شاید برای آحاد جامعه مفهوم نباشد که با انحلال شورای عالی حفاظت محیط زیست، دولت، حاکم بلامنازع شده و دستگاه‌هایی که بار مسئولیت حفاظت از محیط زیست در حوزۀ بخشی خود را برعهده دارند به جای مرجع ملّی نظارت نشسته و به اقدام هایی مانند تغییر کاربری گستردۀ مناطق حفاظت شدۀ کشور دست زده و آنها را به شهرهایی مانند پردیس تبدیل می‌کنند. شاید عموم مردم ندانند نادیده گرفتن حقّابۀ تالاب‌ها به فجایعی مانند از دست رفتن بستر حیات روستایی و مهاجرت لجام گسیخته به حاشیۀ شهرها و تبعات بعدی آن منجر می‌شود.برنامۀ محیط زیست دولت یازدهم در حوزۀ قانون‌گرایی براساس 2 اصل «ضرورت» و «شفافیت» تنظیم شد و براساس آنچه در گذر 4 سال اخیر به دست آمد، عملکرد دولت نه‌تنها مثبت ارزیابی می‌شود، بلکه به نسبت دوره‌های تاریخی، از بدو تأسیس سازمان حفاظت محیط زیست، بی‌نظیر بوده است.محیط زیست و قانون گرایی دردولت یازدهمدولت یازدهم برنامه‌های مشخصی برای رفع این مشکلات تدوین و ارائه کرده بود که مبنای این ارزیابی قرار گرفته است. این برنامه چند وجه دارد که در این مقال، صرفاً وجه «قانون‌گرایی» آن مورد ارزیابی قرار می‌گیرد؛ مفهومی که می توان آن را کلیدی‌ترین بخش از برنامۀ دولت یازدهم برای رفع مشکلات محیط زیست تلقی کرد.به باور نگارنده، درحالی که قانون‌گرایی دارای 2 وجه «وجود قوانین متناسب با شرایط برای عمل قانونی در حوزۀ محیط زیست» و «تهعد به اجرای بی‌نقص قوانین برای تحقق اهداف» است. عمده مشکلات محیط زیست کشور معطوف به نقصان در حوزه قانون‌گرایی است. بنابراین چنانچه اقدام های دولت در این حوزه مثبت ارزیابی شود،  می‌توان عملکرد دولت یازدهم را موفق ارزیابی کرد و چنانچه نمرۀ قابل قبولی از حیث قانون‌گرایی عاید دولت نشود، باید شکست دولت در پاسخ به مطالبات زیست‌محیطی مردم را اعلام داشت. در ادامۀ این نوشتار، ارزیابی را معطوف به عملکرد دولت درخصوص 5 مقوله ای که اشاره شد، درنظر می گیریم تا قضاوت عمومی راحت‌تری انجام شود.1- کاهش آلودگی هواآمارها نشان می‌دهد بار آلودگی ناشی از مصرف سوخت‌های فسیلی از 1392 تا 1396، کاهش چشمگیری داشته و شمار روزهای پاک و سالم به عنوان شاخصی معتبر در این زمینه، به شدت افزایش داشته است که علاقه‌مندان می‌توانند اطلاعات دقیق در این خصوص را از سایت اطلاع‌رسانی سازمان حفاظت محیط زیست به دست آورند. اما از منظر قانون‌گرایی باید گفت تا پایان دولت یازدهم قانون نحوۀ جلوگیری از آلودگی هوا مصوب 1374، ملاک عمل مجریان بوده است. بنا به دلایل متنوع و ازجمله تغییر فنّاوری تولید و مصرف سوخت‌های فسیلی در خودروها و کارخانجات، افزایش جمعیت و تقاضا برای خودرو شخصی، افزایش شمار کارگاه‌ها و کارخانجات تولیدی و درنتیجه، افزایش مصرف سوخت و دیگر موارد، قانون مصوب 1374 پاسخگوی نیازهای زمان حاضر نیست. دولت با ارائه و پیگیری لایحۀ «هوای پاک» برای به‌روزرسانی متن قانون، اقدام درخوری انجام داده است. این قانون در سال پایانی دولت یازدهم به تصویب مجلس رسید و اکنون در آستانۀ ابلاغ قرار دارد. رفع موانع قانونی که دلیل اصلی برای ایجادآلودگی گسترده هوا بوده، با تصویب و ابلاغ قانون هوای پاک، روی ریل متناسب قرار خواهد گرفت. البته در کنار این اقدام اساسی، دولت یازدهم با تصویب برنامۀ جامع کاهش آلودگی هوا در اردیبهشت 1393، تعهد خود را برای بهبود وضعیت هوا و تأمین یکی از نیازمندی‌های اساسی مردم به منصۀ ظهور رسانده بود.2- شورای عالی حفاظت محیط زیستانحلال شورای عالی حفاظت محیط زیست را می توان بدترین اقدام زیست محیطی دولت  نهم انجام برشمرد که سازمان حفاظت محیط زیست را از داشتن مرجع قانونی محروم کرد. در دوران 8 سالۀ دولت های نهم و دهم با استفاده از روش های غیرقانونی، مصوباتی در کمیسیون زیربنایی دولت به نام شورای حفاظت محیط زیست اتخاذ و اجرا شد که پیامدهای ناگواری در پی داشت. در دولت یازدهم این مصوبات یا به وسیلۀ دولت لغو شدند و یا با پیگیری و اخذ رأی دیوان عدالت اداری، ملغی شدند. به هرحال احیای شورای عالی حفاظت محیط زیست در همان نخست ماه های استقرار دولت یازدهم محقق شد و مسیر قانون‌گرایی در حوزۀ محیط زیست را یک بار دیگر گشود.3- نادیده گرفتن حقّابۀ تالاب‌ها و رودخانه‌هاخشک شدن تالاب‌ها و نادیده گرفتن حقّابۀ تالاب‌ها و رودخانه‌هارا می توان از چالشی‌ترین مسائلی برشمرد که کشور در دهه‌های اخیر با آن مواجه بوده است که این وضعیت، در دهه‌های آینده بسیار بغرنج‌تر نیز خواهد شد. دلیل بروز این پدیده، فقدان قانون برای مکلف ساختن دستگاه‌های دولتی و عموم مردم در مواجهه با منابع آبی کشور و ازجمله تالاب‌ها بوده است. دولت یازدهم، وضع قانون برای رفع این معضل را از اولویت‌های خود قرار داد و درحالی که عموم نمایندگان مجلس نهم، غیرهمسو با مشی دولت و در بعضی موارد نیز مخالف رویکرد دولت یازدهم بودند، موفق شد لایحه را در کمیسیون‌های مجلس نهم به پیش برده و سرانجام با تغییر ترکیب مجلس دهم و تعدیل نگاه آن به محیط زیست کشور، لایحۀ قانونی مدیریت تالاب‌ها به تصویب رسید و در اردیبهشت 1396 نیز به طور رسمی به قانون مدیریت تالاب‌ها تبدیل شد. تصویب این قانون بسترساز الزام هایی است که تأمین حقّابۀ تالاب‌ها و مجازات سنگین برای وارد ساختن خسارت به تالا‌ب‌ها را در پی خواهد داشت.4-  ارزیابی زیست محیطی پروژه های توسعه ایبیش از 200پروژه بزرگ توسعه‌ای بدون اخذ مجوز ارزیابی زیست‌محیطی درحالی ازسوی دولت قبل آغاز شده بود که  به طور قانونی، شروع این پروژه ها مستلزم دریافت مجوز است و ارزیابی زیست‌محیطی طرح‌ها و پروژه‌های بزرگ، ضرورتی اجتناب‌ناپذیر است. این الزام از برنامۀ سوم توسعه در کشور، ساری و جاری بوده و با اینکه برنامۀ پنجم توسعه نیز الزام بر ضرورت ارزیابی زیست‌محیطی تأکید داشت ، اما بدون رعایت تشریفات قانونی، اجرای پروژه‌های زیادی شروع شد و تبعات سنگین اقتصادی و زیست‌محیطی را متوجه کشور کرد. برای رفع این مشکل باز هم دولت، قانون‌گرایی را در دستور کار قرار داد و با ارائۀ لایحۀ ارزیابی زیست‌محیطی به مجلس نهم، درصدد حلّ ریشه‌ای مشکل برآمد. اگرچه این لایحه متأسفانه در مجلس نهم با مخالفت مواجه شد و سدّ  راه دولت برای برخورد با پروژه‌های بدون ارزیابی شد، اما دولت تلاش کرد با اصلاح مقرراتی که در حیطۀ صلاحیتش قرار دارد، گام‌هایی در این راه بردارد. 5- تصرف اراضی دولتی و ملّیتصرف هایی که به طور گسترده، غیرقانونی و با عناوین مختلف در اراضی ملّی و دولتی صورت می گیرد، به عنوان پدیده‌ای بسیار نامطلوب مطرح است. در این خصوص 2 مشکل مطرح است؛ نخستین مورد، وجود قوانین متعارض و گاهی متضاد در حوزۀ اراضی کشاورزی، شهری، زراعی و باغی است و مورد دوم، سازوکار‌های اداری ناهمسو برای مدیریت امور اراضی کشور. آنچه به حوزۀ محیط زیست مربوط می‌شود آن بخش از اراضی ملّی است که با تصویب شورای عالی حفاظت محیط زیست با عناوین 4 گانه در مدیریت سازمان حفاظت محیط زیست قرار می‌گیرد. به لحاظ آماری این بخش از اراضی اگرچه حدود 10 درصد از عرصه‌های منابع طبیعی و اراضی ملّی را شامل می‌شود، اما از نظر کیفیت شاید واجد ارزشی بسیار بیش از 10 درصد باشد و به همین دلیل باید اقدام های ویژه‌ای برای حفاظت از آنها انجام شود.مشکل سازمان حفاظت محیط زیست برای این امر دو وجه دارد که نخستین وجه این مشکل،  نقص قانونی است. به این معنا که سازمان برای پیگیری رفع تصرف ها در مراجع قضایی، ناگزیر از پرداخت هزینۀ دادرسی است، درحالی که بازگرداندن اموال عمومی باید مشمول معافیت از هزینۀ دادرسی باشد. در دولت یازدهم بنا به پیشنهاد سازمان حفاظت محیط زیست در مادۀ 29 لایحۀ احکام دائمی که در زمستان 1395 به تصویب مجلس رسید، پیگیری رفع تصرف اراضی ملّی و دولتی از پرداخت هزینۀ دادرسی معاف شد. وجه دوم این امر به تقویت ظرفیت‌های قانون‌گذاری و اجرای قوانین مربوط می‌شود که خود،  دارای ابعاد متعددی است و نیازمند بررسی در فرصتی جداگانه. به طور اجمال می توان گفت که در این رابطه نیز دولت یازدهم علاوه بر بسترسازی و تهیۀ سند سیاست‌های کلّی محیط زیست و ارائۀ آن به مجمع تشخیص مصلحت نظام و پیگیری تا ابلاغ آن ازسوی مقام رهبری، برای آموزش ضابطان دادگستری، افزایش اختیار آنان و تجهیز مناطق به تجهیزات و ماشین‌آلات مورد نیاز، اقدام هایی انجام داد که با بُعد دوم قانون‌گرایی، سازگار به نظر می‌رسد.برنامۀ محیط زیست دولت یازدهم در حوزۀ قانون‌گرایی براساس دو اصل «ضرورت» و «شفافیت» تنظیم شد و آنچه در گذر چهار سال اخیر به دست آمد، نشان از تحقق اهداف مدّ نظر در این زمینه دارد. از این حیث عملکرد دولت نه‌تنها مثبت ارزیابی می‌شود، بلکه به نسبت دوره‌های تاریخی، از بدو تأسیس سازمان حفاظت محیط زیست، بی‌نظیر بوده است.