گسست‌های حکمرانی آب
میلاد نوری / عضو هیات‌علمی موسسه تحقیقات خاک و آب
با نگاهی به فهرست دشت‌های ممنوعه ایران (۴۱۰ دشت از ۶۰۹ دشت کشور در سال ۱۳۹۹)، میزان مصرف منابع تجدیدپذیر، تخریب تالاب‌ها و زیستگاه‌های کشور متوجه عدم امنیت آبی کشور می‌شویم. این عدم امنیت آبی اغلب با اصطلاحاتی از قبیل تنش آبی، بحران آبی و ورشکستگی آبی در محافل علمی معرفی می‌شود. این عدم امنیت صرفا در آمار و اطلاعات قابل مشاهده نیست. مناقشات اجتماعی و درگیری‌های متعدد (از قبیل آنچه در کازرون، حوضه دریاچه ارومیه، خوزستان، شرق اصفهان، و… شاهد بوده و هستیم) آینه تمام‌نمای این عدم امنیت آبی است.
با توجه به این موارد، لازم است بررسی شود که ریشه این عدم امنیت آبی در کجا قرار دارد. به‌نظر می‌رسد که سیستم ضعیف و از هم گسیخته حکمرانی آب (water governance) کشور ریشه تمام این مشکلات است. در اینجا حکمرانی آب به عنوان مجموعه سیستم‌های سیاسی، اجتماعی، اقتصادی و اداری اطلاق می‌شود که به‌منظور مدیریت، توسعه و تحویل منابع آبی در سطوح مختلف تعبیه شده‌‌اند. حکمرانی آب گاهی به اشتباه مدیریت آب تلقی می‌شود. مدیریت آب به فعالیت‌هایی از قبیل پایش، توسعه و عملیات‌های روزمره با هدف بهبود وضعیت منابع آب می‌پردازد. لیکن، حکمرانی آب به ساختار و بستری اطلاق می‌شود که اهداف مدیریتی در آن تعریف می‌شوند. سازمان همکاری و توسعه اقتصادی (Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD) هفت گسست مختلف برای حکمرانی معرفی کرده است. در این مقاله بر مبنای چارچوب معرفی‌شده توسط OECD به بررسی گسست‌های سیستم حکمرانی آب کشور می‌پردازیم.
۱- گسست اداری: این گسست ریشه در عدم تطابق مرزهای مدیریت و مرزهای جغرافیایی حوضه آبریز دارد. تا قبل از سال ۱۳۸۳، مقیاس مدیریت تقریبا با گستردگی جغرافیایی حوضه‌ها همخوانی داشته است، لیکن در سال ۱۳۸۳ و تصویب قانون «تبدیل ادارات کل امور آب استان‌ها به شرکت‌های آب منطقه‌ای استان» عملا مقیاس جغرافیایی مدیریت از حوضه به استان تغییر یافت. هرچند منظور اصلی این قانون کوچک مقیاس کردن اقدامات و مداخلات مدیریت آب از کل حوضه آبریز به استان نبوده است، لیکن نتایج عملی اجرای این قانون، استانی شدن مدیریت آب حوضه بوده است. نمونه بارز این گسست در مدیریت حوضه آبریز گاوخونی به روشنی قابل ملاحظه است. حوضه‌‌ای که هم‌اکنون چندین مدیر از استا‌ن‌های مختلف مسوول مدیریت آن هستند!
۲- گسست اطلاعات: این گسست در اثر عدم ارائه‌اطلاعات و داده‌های مناسب و قابل اعتماد به بازیگران اصلی و ذی‌نفعان ایجاد می‌شود. اطلاعات راجع به منابع آب ایران اغلب در شکل گزارش‌های کلی و با عدم قطعیت بالا توسط وزارت نیرو ارائه می‌شوند. وزارت‌کشاورزی، به‌عنوان مسوول مدیریت آب در مزرعه، تاکنون داده‌ها و اطلاعات مناسب و قابل اعتماد پیرامون میزان و بهره‌وری مصرف آب، حسابداری آب مزرعه و کارآیی سیستم‌های آبیاری ارائه نداده است.
۳- گسست سیاست: این گسست در اثر رویکرد سیلویی
(Siloed approach) در سیستم حکمرانی ایجاد شده است. طبق قانون اساسی، متولی اصلی مدیریت آب کشور وزارت نیرو است. وزارت کشاورزی نیز مدیریت آب در مزرعه را برعهده دارد. با اینکه برهمکنش فراوانی بین این دو وزارتخانه اصلی مدیریت آب قابل مشاهده است، این دو وزارتخانه دچار مدیریت سیلویی هستند و تمایلی به همکاری، اشتراک‌گذاری و درگیرکردن سایر ارگان‌های دولتی و غیردولتی در مدیریت آب کشور ندارند.
۴- گسست سرمایه‌گذاری: این گسست بر اساس مکانیسم نامناسب سرمایه‌گذاری بروز می‌کند و سبب می‌شود مدیران نتوانند به‌طور موثری وظایف خود را انجام دهند. به‌نظر می‌رسد سرمایه‌گذاری در سیستم حکمرانی آب کشور بیشتر نامتعادل انجام شده است تا ناکافی. وزارت نیرو اغلب در پی سرمایه‌گذاری در ساخت سد و پروژه‌های بزرگ انتقال آب بوده است. پس از جنگ ایران و عراق، وزارت کشاورزی نیز سرمایه‌گذاری هنگفتی در توسعه سیستم‌های آبیاری تحت‌فشار انجام داده است. جالب آن است که این سرمایه‌گذاری‌ها بدون توجه به عواقب منفی این پروژه‌ها از قبیل مناقشات آبی، تخریب زیستگاه‌ها و تالاب‌ها، و بروز تناقض جُونز (Jevons’ paradox) انجام شده است.
۵- گسست اهداف: این گسست مهم‌ترین ضعف سیستم حکمرانی آب کشور است و از هدف‌گذاری‌های ناهمگون و در برخی موارد متناقض نشأت می‌گیرد. این گسست سبب بروز مناقشات و درگیری‌های فراوانی بین وزارت کشاورزی و نیرو شده است. دلیل اصلی این گسست در حکمرانی آب کشور عدم تعادل بین سیاست‌ها و اهداف تامین امنیت آبی و امنیت غذایی کشور است. هم‌اکنون درصد اتکایی غذایی کشور ۸۵درصد است که این خوداتکایی (که الزاما نمی‌توان آن را به امنیت غذایی ترجمه کرد) به بهای برداشت ۸۹درصد از منابع آب تجدیدپذیر کشور در بخش کشاورزی تحقق یافته است. بنابراین تمام قوانین و پروژه‌هایی (مثل پروژه احیا و تعادل‌بخشی منابع آب زیرزمینی کشور) که برای تامین امنیت آبی وضع می‌شوند، با برنامه‌های تامین امنیت غذایی کشور در تناقض می‌افتند!
۶- گسست ظرفیت: این گسست بیشتر به‌دلیل عدم ظرفیت زیرساخت، فناوری و علمی سیستم حکمرانی برای حل معضلات و تدوین راهبردها بروز می‌کند. چارچوب حکمرانی آب کشور ظرفیت کافی برای حل مشکلات و چالش‌های جدید از قبیل تغییرات اقلیمی و نوسانات متواتر اقلیمی (خشک‌سالی و سیل) را ندارد. این چارچوب بدون یادگیری از شکست‌ها و ناکامی‌های گذشته همچنان تلاش می‌کند بر مبنای رویکردهای فنی-مهندسی با مشکلات جدید مواجه شود. این رویکرد به پارادایم عملیات هیدرولیکی (hydraulic mission paradigm) معروف است.
۷- گسست مسوولیت‌پذیری: این گسست عدم شفافیت در یک سیستم حکمرانی را که به‌دلیل نبود آگاهی، مشارکت ذی‌نفعان و فساد ایجاد می‌شود، توضیح می‌دهد. همان‌طور که قبلا توضیح داده شد، سیستم حکمرانی آب کشور از گسست اطلاعات رنج می‌برد. همچنین، اغلب معلوم نیست که تصمیمات مدیریتی توسط چه کسانی گرفته می‌شود؟ این عدم شفافیت در نقش‌ها و تصمیمات، سبب بروز پدیده درب چرخان (revolving door) شده است. قبل از تصویب آیین‌نامه اصلاحات ارضی، حکمرانی آب کشاورزی کشور به دلیل وجود سیستم‌های فنی-اجتماعی بُنه تا حدودی مشارکتی محسوب می‌شد. اما پس از تصویب این آیین‌نامه در سال ۱۳۴۳ و رخداد انقلاب سبز مشارکت ذی‌نفعان در سیستم حکمرانی کشور به‌طور جدی نادیده گرفته شد. پس از آن نیز تمام تلاش‌ها از قبیل طرح تشکل آب‌بران برای جلب مشارکت ذی‌نفعان در سطوح به دلیل نگاه از بالا به پایین و رئیس‌مآبانه مدیران آب کشور با شکست مواجه شده است.
سخن آخر: همان‌طور که مشاهده شد سیستم حکمرانی آب کشور با چالش‌ها و گسست‌های فراوانی روبه‌رو است که بدون رفع آنها، حل معضلات و تامین امنیت آبی کشور امکان‌پذیر نیست!
