آیا برنامههای توسعه‌ای در حوزه آب، فرصت بوده‌اند یا تهدید؟
بهیه جعفری بی‌بالان | معاون دفتر برنامه‌ریزی کلان منابع آب و تلفیق بودجه شرکت مدیریت منابع آب ایران
رشد سریع جمعیت و توسعه شهرنشینی در هزاره سوم، به‌ویژه در کشورهای در حال توسعه، تقاضای آب را به‌منظور تأمین نیازهای جمعیتی به‌طور قابل‌ملاحظه‌ای افزایش داده است. این موضوع در مناطقی از جهان که به‌صورت طبیعی همواره با کمبود آب دست و پنجه نرم می‌کنند، بیشتر حائز اهمیت است. سه عامل مهم استقلال سیاسی و اقتصادی، خودکفایی و اقتدار سیاسی بستگی فراوانی به حوزه‌های آب، خاک و غذا دارند به همین دلیل نیز میلیاردها نفر در سراسر جهان، به‌ویژه در مناطق کم‌آب، نگران سرنوشت و آینده آب و دسترسی به آن هستند. کشور ما نیز با بارشی معادل یک‌سوم متوسط بارش دنیا و یک دوم متوسط بارش آسیا، در منطقه‌ای خشک و کم‌آب قرار دارد. همچنین رشد روز‌افزون جمعیت شهرها، افزایش سطح بهداشت عمومی، نیاز گسترده به محصولات غذایی، محدودیت منابع آب شهرها، آلودگی منابع آب، محدودیت‌های مالی، تثبیت قیمت‌ها، فرسودگی شبکه‌های تأمین و توزیع آب و مسائلی از این دست، بهره‌برداری از همین منابع اندک آب را نیز دچار چالش کرده و از این رو بر پیچیدگی مدیریت منابع آب در کشور افزوده است.
از طرفی کشور تقریباً دو دهه درگیر خشکسالی‌های پی‌درپی بوده و این امر سبب شده تا در کنار مصرف بی‌رویه آب و افزایش جمعیت، سرانه منابع آب تجدیدپذیر کشور کاهش یافته و به حدود ۱۳۰۰ مترمکعب به ازای هر نفر در سال برسد که براساس شاخص «فالکن مارک» در شرایط تنش آبی قرار دارد. همچنین کمبود منابع آب سطحی در اثر کاهش بارش‌ها، سبب برداشت بی‌رویه از منابع آب زیرزمینی و کسری مخزن تجمعی بالغ بر ۱۳۵ میلیارد مترمکعبی از این منابع استراتژیک شده که خود مشکلات عدیده‌ای را برای کشور بخصوص در زمینه پایداری تأمین آب شرب ایجاد کرده است.
به هر حال مشکل کم‌آبی از دیرباز گریبانگیر کشور بوده و همواره تأمین آب جایگاه ویژه‌ای در بین برنامههای کشور داشته است. به نحوی که یکی از فعالیت‌ها و همکاری‌های اقتصادی اصل ۴ ترومن (در قالب اولین برنامه هفت‌ساله توسعه) که تقریباً آغاز اجرای برنامههای توسعه‌ای در کشور بوده، مهندسی و عمران و آبرسانی به روستاها بوده است. در ایران از سال ۱۳۲۷ به طور رسمی برنامههای توسعه عمرانی آغاز شد که شامل پنج برنامه بود، از جمله برنامههای اول و دوم هفت ساله و بقیه برنامه‌ها، پنج ساله. در کل برنامههای توسعه قبل از انقلاب، نقطه آغازین رسیدن به توسعه در سطح کشور بود. در میان برنامههای عملیاتیِ برنامههای توسعه قبل از انقلاب، بخش آب و کشاورزی همواره پررنگ و دارای اولویت بوده است. البته نگاه به توسعه در این برنامه‌ها، صرفاً سازه محور و بدون درنظر گرفتن الگوی توسعه پایدار بوده و موضوع آمایش سرزمین نیز تنها در حد مطالعه و طرح موضوع، باقی ماند. در برنامههای توسعه پس از انقلاب که اغلب دارای قوانین مطول بودند، بخش آب و کشاورزی همواره به طور خاص دیده شده و کماکان برنامه‌ریزی به گونه‌ای بود که صرفاً توسعه منابع آب را از طریق اقدامات سازه‌ای و حفر چاه مدنظر قرار داد که هنوز هم تا حد زیادی این رویه حکمفرما است. این نگاه سبب توسعه بدون توجه به ظرفیت‌ها و توان حوضه‌های آبریز شده و تنازعات بر سر منابع آب مشترک را افزایش داد. تدوین برنامههای توسعه پس از انقلاب، بعد از پشت سر گذاشتن جنگ تحمیلی (سال ۱۳۶۸) آغاز شد و در تدوین آن همواره سیاست‌های کلان و بالادستی توسط مقام معظم رهبری تعیین و ابلاغ شده است (بجز برنامه اول توسعه).
اما متأسفانه به رغم تمامی برنامه‌ریزی‌های انجام‌شده، تدوین و اجرای برنامههای توسعه در کشور نتوانسته آنچنان که باید توسعه پایدار را نهادینه کند، در نتیجه موجب ناپایداری‌هایی شده است. بخش آب نیز از این امر مستثنی نبوده و مجموعه اقدامات انجام شده تاکنون، اگرچه سبب توسعه زیرساخت‌ها شده، اما از بُعد حکمرانی مطلوب نتوانسته اثرگذاری چندانی داشته باشد. برنامههای توسعه همواره با نگاه آرمانی بخصوص از بُعد تأمین منابع مالی برنامه‌ریزی شده‌اند، اما ناپایداری‌های اقتصادی سبب عدم انجام کامل برنامه‌ها شده است، به‌طوری‌که براساس بررسی‌های اجمالی صورت گرفته، در خوشبینانه‌ترین حالت کمتر از ۵۰ درصد محقق شده است.
در همین ارتباط برخی از اهم مشکلات برنامههای توسعه ۵ساله به‌ویژه در بخش آب، به شرح زیر است:
عدم وجود تعریف شفاف از برنامههای میان‌مدت ۵ ساله بدین نحو که مشخص نیست اصولاً برنامه‌ها باید روا‌ل‌های معمول را دنبال کنند یا چیزی فراتر از آن را برنامه‌ریزی کنند.
عدم هماهنگی بین احکام قوانین برنامه و برنامههای عملیاتی بدین ترتیب که از ابتدای تدوین برنامه اهداف کلی، راهبردها، سیاست‌ها، احکام و سپس برنامه عملیاتی از سوی دستگاه اجرایی ارائه شده اما با تغییرات ماهوی احکام در اغلب موارد، اتصال بین برنامه عملیاتی و احکام و هدف‌گذاری‌های انجام شده، گسسته می‌شود.
شکاف بین قوانین بودجه و برنامههای توسعه به نحوی که هریک راه خود را رفته‌اند و عملاً هماهنگی در تأمین مالی سالانه با اهداف برنامه توسعه وجود ندارد یا بسیار کمرنگ است.
عدم طراحی فرآیند مشارکت واقعی ذینفعان در تدوین برنامه و نیز تلفیق مناسب برنامههای بخش‌های مختلف، یعنی بجای تلفیق منطقی برنامه‌ها و برهم‌نهی و تطابق آنها تنها برنامه‌ها را در کنار هم قرار می‌گیرند و رابطه منطقی بین آنها نادیده گرفته می‌شود، مانند برنامه بخش آب و کشاورزی.
بنابراین فقدان هماهنگی و انسجام در سیاست‌گذاری و تدوین برنامههای توسعه، چه در بُعد احکام و چه برنامههای عملیاتی (به رغم رعایت شکلی آن) و به عبارت مناسب‌تر، نبود چارچوب حکمرانی مطلوب آب، عملاً سبب شده تا شکاف بین منابع و مصارف آب افزایش یافته و بحران آب در کشور به یکی از مشکلات اساسی تبدیل شود.
از این رو چنانچه مقرر باشد در برنامه هفتم توسعه نیز همین روش‌ها و برنامههای معمول به‌کار گرفته شوند، عملاً تحولی در بخش آب ایجاد نخواهد شد. بنابراین باید برای برنامه آتی، ریل‌گذاری جدیدی انجام شود و حتی باید به این موضوع فکر شود که تجربه ۵ برنامه عمرانی قبل از انقلاب و ۶ برنامه توسعه پس از انقلاب و شرایط اقتصادی اجتماعی کشور باز هم ما را به تدوین برنامه‌ای ۵ ساله رهنمون می‌کند؟ به نظر می‌رسد که پاسخ این سوال منفی است و باید شیوه دیگری را برای نگارش و عملیاتی کردن برنامههای توسعه‌ای در پیش گرفت.
آیا با توجه به مصرف عمده منابع پایه از جمله آب، اصولاً نیازی به برنامه توسعه هست یا باید برنامه پیش‌رو را برای ایجاد هماهنگی و صرفاً حل حداقل تعدادی از مشکلات بخش آب اختصاص داد؟ به نظر می‌رسد اگرچه می‌توان همانند برنامههای قبل به نوشتن احکام تکراری و یا هدف‌گذاری‌های آرمانی و بدون تحقق کامل پرداخت، اما باید توجه داشته باشیم که آب به عنوان یکی از اصلی‌ترین زیرساخت‌های توسعه، در حال حاضر هم از نظر کمیت و هم کیفیت دچار مشکلاتی است و چنانچه مقرر باشد در برنامه آینده نیز مجدداً به ابعاد توسعه‌ای آن پرداخته شود و سیاست‌های بخش‌هایی مانند کشاورزی، توسعه منطقه‌ای، صنعت و … بدون توجه به واقعیت موجود منابع آبی کشور تدوین شود، نه تنها توسعه واقعی در کشور اتفاق نمی‌افتد بلکه خسارات جبران‌ناپذیری هم به وقوع خواهد پیوست. باید در این برنامه به‌جای تصویب احکام مطول و تکراری که در برخی مواقع در تناقض با قوانین دائمی موجود هستند، صرفاً به ارائه احکامی پرداخته شود که بتواند هماهنگی بین سیاست‌گذاری‌های فرابخش آب را عملیاتی کند.
بنابراین رویکرد اصلی در برنامه هفتم توسعه برای فرابخش آب، با تمام زیربخش‌های مرتبط با آن، باید بر تحقق نسبی آب قابل برنامه‌ریزی و اجرای برنامههای سازگاری با کم‌آبی معطوف شده و انسجام سیاست‌گذاری در فرابخش آب به عنوان یک رکن اصلی مورد توجه قرار گیرد. چرا که اگر اقدامی برای کاهش مصرف آب در کشور همراه با ارتقای بهره‌وری صورت نگیرد، مسلماً تأمین آب برای مصارف مختلف به خصوص شرب دچار مشکلات بیشتری شده و محیط‌زیست وابسته به آب نیز دچار خسارت خواهد شد که در نهایت جبران آن به سختی امکان‌پذیر خواهد بود. پس باید تلاش کرد تا برنامه‌ریزی منطقی و درست و با نگاه واقعی به موضوع و مساله آب، با درنظر گرفتن جایگاه آمایش سرزمین و توسعه فضایی کشور، در برنامه توسعه پیش‌رو مدنظر قرار گیرد.
منبع: دنیای اقتصاد
