بخش خصوصی از صنعت نفت حذف شده است

تجربۀ سال‌های اخیر نشان داده است پیمانکاران خارجی که یا به میل خود به پروژه‌های ما وارد شده‌اند، درصورت بروز برخی مسائل سیاسی ازجمله تحریم با خروج از پروژه‌ها، کار‌های عمرانی کشور را بر زمین گذاشته‌اند و در چنین شرایطی، متأسفانه مجریان و کارفرمایان ما هر وقت خروج پیمانکاران خارجی اتفاق می‌افتاد، به ناچار روی خوش به پیمانکاران ایرانی نشان می دادند. این مسئله را می‌توان به عنوان یکی از آثار مثبت تحریم‌ها برای بخش خصوصی (اگرچه تحریم در همۀ ابعاد آن قابل قبول نیست و مردود است) برشمرد. در شرایط فعلی،‌ دولت با طراحی و ارائۀ نسل جدید قراردادهای نفتی (IPC) برای اجرای پروژه‌های کلان صنعت نفت با دعوت از پیمانکاران خارجی نشان داده است که همچون گذشته، به حضور آنها تمایل دارد. اگرچه همۀ انجمن‌های صنفی پیمانکاری این دیدگاه دولت را تأیید می‌کنند، اما حداقل درخواست‌هایی نیز ازسوی بخش خصوصی مطرح است که در این نوشتار برخی از آنها به بحث و نظر گذاشته می شود.

تأمین مالی از دیرباز به عنوان یکی از دغدغه‌های اصلی اجرای پروژه‌های عمرانی کشور به شمار آمده است که در این ارتباط، چالش‌های متعددی در این حوزه قابل توجه است.  در 2 دهه اخیر، تأخیر در تأمین و تخصیص منابع مالی (بودجه‌بندی و بودجه‌ریزی) در روند اجرا و نبود مسیر و امتداد صحیح نقدینگی پیمانکاران (Cash Flow) در انجام پروژه‌ها، منابع عمومی و منابع عمرانی (طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای) از عمده مشکلات اجرای پروژه‌ها بوده است.  این نقیصه بزرگ، موجب افزایش بی‌رویۀ مدت اجرای پیمان‌ها شده، به طوری که متأسفانه زمان متوسط اجرای پروژه‌های عمرانی در کشور بالای 10 سال گزارش شده است.

 مطالعات میدانی انجام شده توسط ذی‌نفعان دولتی ازجمله سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی و سازمان بازرسی کلّ کشور، به روشنی نشان داده که ناتوانی کارفرمایان در تأمین منابع مالی از عوامل اصلی و چالشی بازدارنده در اجرای به موقع پروژه‌ها بوده است.  به نظر می‌رسد باتوجه به شرایط جاری کشور، مشکلات عدیده دولت درتأمین منابع مالی پروژه‌ها و انتقال مسئولیت تأمین منابع مالی به عهده پیمانکاران، بدون آماده‌سازی بسترهای قانونی لازم، می‌تواند یک تهدید بالقوه برای کسب و کار پیمانکاری و صنعت احداث باشد.

  در این حوزه اطلاع و آگاهی عموم کارفرمان و پیمانکاران از روش‌های تأمین منابع مالی، به خصوص از منابع خارجی، محدود است. بنابراین نیاز به ایجاد بنگاه‌های آشنا به منابع مالی (Investment &amp. Financing firm) برای راهنمایی کارفرمایان و پیمانکاران در صنعت ساخت و احداث، ضروری است. در همین راستا توجه به 3 موضوع «قوانین بالادستی حاکم برای تسهیل فعالیت های بخش خصوصی»، «نقش حوزه‌های مالی، بیمه‌ای و بانکی در صنعت احداث» و «چالش‌های بخش خصوصی در شرایط حال و پساتحریم برای تأمین منابع مالی» راهگشا خواهد بود که در ادامۀ این نوشتار، به آنها اشاره خواهد شد.

الزام قوانین بالادستی حاکم برای حضور بخش خصوصی

 1- اصل 44 قانون اساسی، قانون اجرای اصل 44 قانون اساسی، سند چشم‌انداز جمهوری اسلامی ایران در افق 1404 هجری شمسی

در اسناد و مدارک فوق تأیید شده است که مقام معظم رهبری برای دستیابی و حضور روشن بخش خصوصی تا افق چشم‌انداز 1404، همچنین محدود کردن و خروج تدریجی بخش دولتی و نهادهای وابسته به بخش دولتی از بازار کسب و کار، تأکیدها و الزام های ذیل (البته نه فقط محدود به این موارد) را در نظر  داشته اند:

 1- برخورداری از دانش پیشرفته و توانا در تولید علم و فنّاوری؛

2- دست یافتن به جایگاه اول اقتصادی، علمی و فنّاوری در سطح منطقه؛

3- تحقق رقابت‌پذیری اقتصاد کشور در سطح بازارهای داخلی و خارجی؛

4- ایجاد سازوکار انگیزشی برای توسعۀ صادرات نفتی و رفع موانع تولید قابل رقابت در عرصه بازارهای جهانی؛

5- ایجاد فضای مناسب، امن و اطمینان‌بخش برای فعالان اقتصادی و سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی با تکیه بر احترام به حقوق مالکیت دارایی‌های مادی و غیرمادی؛

6- توانمندسازی بخش‌های خصوصی و تعاونی به عنوان محرک اصلی رشد اقتصادی؛

7- توسعۀ حضور بخش‌های تعاونی و خصوصی در همۀ بخش‌های اقتصادی و محدود کردن تصدی دولت در فعالیت‌های اقتصادی در سقف عناوین مصرح در اصل 44 قانون اساسی و حداکثر حضور کارآمد در قلمرو امور حاکمیتی.

2- سیاست‌های کلّی برنامۀ ششم توسعه

در این سند نظرها و دیدگاه‌های مقام معظم رهبری برای اجرایی شدن برنامۀ ششم توسعۀ کشور به رئیس  محترم جمهوری اسلامی در حوزه‌های مختلف ازجمله امور اقتصادی، فنّاوری، ارتباطات و اطلاعات، اجتماعی، دفاعی و امنیتی، سیاست‌های خارجی، حقوقی و قضایی، فرهنگی، علم، فنّاوری و نوآوری ابلاغ شده که به مواردی از آنها که به‌نحوی در این مقاله اثرگذار هستند فهرست‌وار اشاره شده است:

1- بهبود مستمر فضای کسب‌وکار و تقویت ساختار رقابتی و رقابت‌پذیری بازارها؛

2- تغییر نگاه به نفت و گاز و درآمدهای حاصل از آن از منبع تأمین بودجۀ عمومی به منابع مالی و سرمایه‌های زایندۀ اقتصادی؛

3-  حمایت از تأسیس شرکت‌های غیردولتی برای سرمایه‌گذاری در فعالیت‌های اکتشاف (نه مالکیت)، بهره‌برداری و توسعه میادین نفت و گاز کشور به ویژه میادین مشترک در چارچوب سیاست‌های کلّی اصل ۴۴؛

4- دانش‌بنیان کردن صنایع بالادستی و پایین‌دستی نفت و گاز با تأسیس و تقویت شرکت‌های دانش‌بنیان برای طراحی، مهندسی، ساخت، نصب تجهیزات و انتقال فنّاوری به‌منظور افزایش خودکفایی.

3- سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی

24 محور اشاره شده در این سند و به خصوص محورهای اشاره شده در ذیل، تأکید بر وجود حداقل چند شرط برای ایجاد فضای کسب و کار در همۀ بخش‌های کشور  و به خصوص برای بخش خصوصی دارد:

 الف- بسترسازی برای ایجاد تولید در فضای کسب و کار با تکیه بر اقتصاد دانش‌بنیان و تقویت ارکان اجرایی در کشور، به خصوص تأکید بر فضای بخش خصوصی. چه معظم له براساس اصل 44 قانون اساسی، سند چشم‌انداز نظام تا افق 1404 را تبیین فرمودند که در تمام این متون، اشاره به توانمندی بخش خصوصی و احتراز از هر نوع ایجاد مانع برای این اهداف شده  است.

 ب- تأکید بر شفاف‌سازی و سالم‌سازی روابط اقتصادی به منظور حذف شرایط فسادزا در حوزه‌های پولی و تجاری و اصولاً هر عاملی که در فضای کسب وکار در قانون تجاری کشور در این مورد اثرگذار است.

 پ- تقویت نهادهای داخلی در صنعت نفت کشور، به منظور قطع وابستگی کامل نفت که شروع این نگاه کلان در عمل با ایجاد شرایط لازم برای تقویت نهادهای بخش خصوصی در اجرای پروژه‌های صنعت نفت متبلور خواهد شد.

 ت- پیشتازی اقتصاد دانش‌بنیان و اجرای نقشۀ جامع علمی کشور، مقابله با ضربه‌پذیری درآمد حاصله از نفت و گاز، افزایش ذخایر راهبردی نفت و گاز، افزایش ارزش افزوده از طریق تکمیل زنجیرۀ ارزش در صنعت نفت، افزایش منابع صندوق توسعۀ ملّی از طریق منابع صادره از نفت و گاز مندرج در بندهای 2، 13، 15، 18 از اولویت‌های مهم ابلاغ سیاست‌های اقتصاد مقاومتی محسوب می شود.

4- قانون برنامۀ 5 ساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران

در بند «ب» مادۀ 214 قانون فوق‌الذکر روش‌های ورود پیمانکاران برای اجرای پروژه‌ها با آورد و تأمین منابع مالی به صورت ذیل پیش‌بینی شده است:

روش‌های اجرایی مناسب از قبیل:

 تأمین منابع مالی، ساخت، بهره‌برداری و واگذاری؛

 تأمین منابع مالی، ساخت و بهره‌برداری؛

 طرح و ساخت کلید در دست؛

 مشارکت بخش عمومی خصوصی؛

 ساخت، بهره‌برداری و مالکیت را با پیش‌بینی تضمین‌های کافی به کار گیرد(نقل از متن).

در این دستورالعمل به روش‌هایproject financing &amp. investment models اشاره شده است که به طور عموم در این روش‌ها، «سرمایه‌پذیر» یعنی کارفرمایان در مقابل «شرکت» یا «سرمایه‌گذار» پیمانکار حضور دارند. سرمایه‌گذار موظف است از منابع مالی مختلف داخلی و خارجی برای پروژه‌های نسبتاً طولانی مدت تا 20 سال نسبت به آورد سرمایه اقدام کند.

شایان ذکر است، بر موارد فوق‌الذکر در قانون دائمی احکام 1396 نیز عیناً تأکید شده است.

5- قوانین بودجۀ سالیانه کشور

در قوانین بودجۀ سالیانه کشور از 1391 با نگاه به موضوع بند «ب» مادۀ 214 قانون برنامۀ 5 سالۀ پنجم، توسعۀ روش‌هایی پیشنهاد شد که در قوانین بودجۀ 1391و 1392 (مواد 90 و 102) تأمین منابع مالی به پیمانکاران و در قالب ایجاد «شرکت پروژه» محول شد. به دلیل وجود مشکلات عدیده در اجرایی شدن موارد فوق‌الذکر، در ماده واحدۀ قانون بودجۀ 1393 اقدام به درج بند «ق» (تبصره 2) با تخصیص 100 میلیارد دلار از منابع ارزی کشور و در اختیار قرار دادن آن به وزارت نفت شد. همچنین در مادۀ 12 «قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور» 1394 و برای اجرا و پیگیری بند «ق»، در ردیف فوق تأکید شد در کلیۀ وزارتخانه‌ها، به‌ویژه وزارت نفت و نیرو، سالانه تا سقف 100 میلیارد دلار به صورت ارزی توسط اشخاص حقیقی یا حقوقی خارجی یا داخلی با اولویت بخش‌های خصوصی یا تعاونی با نگاه به صرفه‌جویی کاهش هزینه یا تولید کالا یا خدمات، به خصوص برای نفت و گاز و میادین نفتی، اقدام شود.

6- قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار

طبق قانون «بهبود مستمر محیط کسب و کار» مصوب شانزدهم بهمن 1390 مجلس شواری اسلامی، به رئیس جمهور وقت ابلاغ شد که اجرا و عمل به این قانون به عنوان یک قانون بالادستی و لازم‌الاجرا برای کلیۀ ذی‌نفعان حاضر در قانون، الزام‌آور است و درخواست مشخص بخش خصوصی و همۀ NGO‌های مرتبط در این حوزه، عمل به آن توسط همۀ مسئولان و ذی‌نفعان اشاره شده و مصرح در آن است.

همچنین با توجه به اهمیت اجرای پروژه در حوزه‌های زیربخش قوۀ مجریه در بخشنامۀ اخیر معاون اول ریاست جمهوری به شمارۀ 138881 52207 مورخ نهم بهمن 1395 با تأکید بر این قانون، به خصوص اجرای مواد 2و 3 الزام به اجرای قانون توسط زیربخش‌های دولت، تأکید شده است.

به دلیل بالابودن هزینه‌های بانکی با نظام های بین‌المللی  این هزینه‌ها باید به اجبار به عنوان هزینه های بالاسری پیمانکاران منظور  و در نتیجه، بار مالی مضاعفی به پروژه وارد می‌شود.

ذی‌نفعان حاضر در قانون در مقابل بخش خصوصی (21 ذی‌نفع):

1- «اتاق» در این قانون «اتاق بازرگانی، صنایع، معادن وکشاورزی ایران» و «اتاق تعاون مرکزی جمهوری اسلامی ایران» به عنوان متولّی اصلی اجرای این قانون معرفی شده است (موضوع بند الف مادۀ 1 و مواد 4، 5، 11، 17)؛

2- «شورای گفتگو» موضوع مادۀ یک بند «چ» و به استناد مادۀ 75 قانون برنامۀ    5 ساله پنجم توسعۀ جمهوری اسلامی ایران، مصوب 1389.10.15؛

3- «وزارت اقتصاد و دارایی» موضوع مواد 4 و 27؛

4- «دولت» (قوۀ مجریه) موضوع مفاد 2، 24، 25، 26، 27 و 29؛

5- «تشکل‌های اقتصادی» موضوع ماده 5، بند «ج» ماده 11 و مادۀ 12؛

6- «شهرداری‌ها» موضوع مادۀ 16؛

7- «بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» موضوع تبصرۀ ذیل مادۀ 23؛

8- «دستگاه اجرایی» زیربخش‌های قوه مجریه، موضوع مفاد 3، 15، 23، 24 و 27؛

9- «مرکز آمار ایران» موضوع مادۀ 6 و بند «خ» مادۀ 11؛

10- «وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی» موضوع مادۀ 18؛

11- «سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور» موضوع مادۀ 19؛

12- «وزارت صنعت، معدن و تجارت» موضوع مادۀ 8؛

13- «وزارت امور خارجه» موضوع مفاد 9 و 10؛

14- «وظایف وزرا و روسای دستگاه‌های اجرایی» (قوۀ مجریه) موضوع تبصرۀ یک مادۀ 11 و مادۀ 14؛

15- «شورای رقابت» موضوع تبصرۀ مادۀ 19؛

16- «وزارت نفت» موضوع مادۀ 25؛

17- «وزارت جهاد کشاورزی» موضوع مادۀ 25؛

18- «وزارت نیرو» موضوع مادۀ 25؛

19- «شورای تأمین استان» موضوع مادۀ 26؛

20- «سازمان هواشناسی و سازمان حفاظت محیط زیست» موضوع مادۀ 26؛

21- «شورای اصناف کشور» موضوع بند «ب» مادۀ 11؛

دیدگاه‌های مهم دربارۀ بندهای منتخب متن قانون

* مادۀ 2:

1- این مادۀ مهم، دولت را مکلّف کرده است هنگام بررسی موضوع های محیط کسب و کار برای اصلاح و تدوین مقررات و آیین‌نامه‌ها، نظر کتبی اتاق و حتی آن دسته از تشکل‌ها که عضو نیستند را دریافت کند.

2- در ذیل این ماده، حضور یا حضورنیافتن ذینفعان بند یک این ماده در جلسات تصمیم‌گیری هیئت دولت را برعهدۀ دولت گذاشته و این حضور با خواست و نظر دولت تأکید شده است.

این 2 نگاه با احقاق حقّ بخش خصوصی به نحوی در تضاد است و به همین دلیل باید حقّ دفاع به عنوان سخنگوی بخش خصوصی به «شورای گفتگو» داده شود.

* مادۀ 3:

این ماده، نگاهی بسیار منطقی و اصولی برای تعریف و تثبیت جایگاه بخش خصوصی دارد. در این ماده به صراحت به دستگاه اجرایی مصرح در قانون تکلیف شده است که هنگام تدوین یا اصلاح مقررات و قوانین، نظر تشکل‌های اقتصادی استعلام و به آن توجه شود.

* مادۀ 11:

این ماده در حقیقت یکی از مهم‌ترین مفاد این قانون در مورد تثبیت نقش و حضور «شورای گفتگو» را تعریف کرده است. نظر به اهمیت 3 بند «الف»، «ج» و «چ» به عنوان 3 بند مهم این ماده، در ذیل نقل از متن شده است:

 بند الف- پیشنهاد اصلاح، حذف یا وضع مقررات اعم از آیین‌نامه، بخشنامه، دستورالعمل، شیوه‌نامه یا رویۀ اجرایی برای بهبود محیط کسب و کار در ایران به مسئولان مربوطه، براساس گزارش تهیه شده از سوی دبیرخانه این شورا.

 بند ج- پیگیری گزارش اتاق‌ها دربارۀ امتیازهای موجود در قوانین و مقررات و رویه‌ها برای بنگاه‌های با مالکیت غیر از بخش‌های خصوصی و تعاونی و زمینه‌سازی برای حذف یا تعمیم این امتیازات به منظور اجرای کامل و مؤثر مادۀ (8) قانون اجرای سیاست‌های اصل (44).

 بند چ- ارائۀ پیشنهاد درمورد قراردادهای دستگاه‌های اجرایی با فعالان اقتصادی بخش‌های خصوصی و تعاونی به منظور ایجاد تراضی و منع تحمیل شرایط ناعادلانه به طرف مقابل در این قراردادها.

* مادۀ 14:

این ماده، دستگاه‌های اجرایی و به خصوص وزرا در هیئت دولت را موظف کرده است برای بهبود محیط کسب و کار و اجرای صحیح این قانون، یکی از معاونان خود را به عنوان مسئول بهبود محیط کسب و کار به ذی‌نفعان بخش خصوصی معرفی کند. درخواست بخش خصوصی از همۀ مسئولان محترم دولت و به خصوص وزرا در این حوزه، عمل به قانون و اقدام به معرفی نماینده وزیر (معاون وزیر) برای تبادل با بخش خصوصی است.

7- تصویب نامه هیئت وزیران درخصوص شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز (IPC)

تصویب نامه‌های هیئت وزیران به شماره‌های 104089 ت52445 ﻫـ، مورخ 11 8 1394، شماره 57225 ت53367 ﻫ مورخ 1395.5.16 و شماره 69978 ت53421 ﻫ مورخ 10 6 1395 با استناد به مندرجات مادۀ 138 قانون اساسی، محور اصلی ورود وزارت نفت به فرم جدید قراردادهای حاکم بر پروژه‌های بالادستی E&amp.P (قراردادهای IPC) است. قراردادهای جدید نفتی در حقیقت همان قراردادهای Buy back قبلی با ایجاد فضای ترغیبی بیشتر برای حضور پیمانکاران E&amp.P IPC Developer در فضای پروژه‌های بالادستی ایران است. ماهیت این قرارداد با تمرکز بر 3 عامل مهم تأمین منابع مالی (Money Management)، به‌کارگیری فنّاوری روز در مدت تعهد قراردادی و مهم‌تر از دو مورد قبلی، اعمال مدیریت روز پیمانکاران بین‌المللی در پروژه‌های بالادستی کشور است. بنابراین ورود به رتبه بندی بین‌المللی برای پیمانکاران ایرانی برای استفاده از منابع خارجی امری اساسی است. در قراردادهای جدید نفتی به 2 موضوع مهم بیشینه کردن سهم داخلی (APPENDIX M) و انتقال  فنّاوری (APPENDIX N) توجه ویژه شده است.

 نگاهی به نقش حوزه‌های مالی، بیمه‌ای و بانکی در صنعت احداث

متأسفانه باید اعلام کرد ساختار و چارچوب فضای شرکت‌های بیمه‌ای حال حاضر کشور با نرم و استانداردهای بین‌المللی همچون بیمه‌های «ساچه»، «کوفک»، «هرمس»، «لویدز» و نظایر آن، شباهتی ندارد و علاوه بر آن، بانک‌های کشور نیز به دلیل وجود قوانین دست و پاگیر بالادستی (قوانین بانک مرکزی) نمی‌توانند در کنار پیمانکاران بخش خصوصی حضور شفاف و موثری داشته باشند.

در همین راستا می توان رئوس چالش‌های جدّ ی (نه محدود به آنها) برای حضور فعالان بخش خصوصی را اینچنین مطرح کرد:

تاکنون بانک‌ها اعتقاد بر این داشتند که حوزۀ وظایف آنها فقط دادن 4 ضمانت‌نامۀ شرکت در مناقصه، ضمانت‌نامۀ تضمین انجام تعهدات، ضمانت‌نامۀ پیش پرداخت و ضمانت‌نامۀ مربوط به حسن انجام کار در برابر پروژه‌های عمرانی خلاصه می‌شود.

پیمانکاران با ورود به حوزۀ بانکی و بسته به اعتبار و سابقۀ خود،  برای تأمین اعتبار در اجرای پروژه‌ها (Self Financing) عمل می‌کنند. شرایط هزینه‌های بانکی (کارمزدها یا میزان وثایق برای دریافت ضمانت‌نامه‌ها) با نظام های بین‌المللی انطباق ندارد و به دلیل بالا بودن مقادیر آن باتوجه به نرم‌های بین‌المللی، این هزینه‌ها باید به اجبار به عنوان هزینه های بالاسری پیمانکاران (Over Head) منظور شود و در نتیجه، بار مالی مضاعفی به پروژه وارد می‌شود.

در شرایط کنونی و براساس نظام فنی- اجرایی کشور، حوزۀ اثر پیمانکاران با ورود به پروژه‌های EPCF BOO BOT PPP و نظایر آن، بسیار وسیع‌تر از پروژه‌های 3 عاملی است و طبعاً مشکلات مالی برای دریافت منابع مالی بسیار گسترده‌تر خواهد بود.

در ادامۀ این نوشتار، درخواست‌های بخش خصوصی از سیستم‌های مالی و بانکی کشور تقدیم خواهد شد.

 چالش‌های بخش خصوصی در شرایط حال و پساتحریم برای تأمین منابع مالی

به دلیل شرایط خاص دوران تحریم کشور در یک دهۀ گذشته و نبود ارتباط کامل با منابع مالی و اعتباری در خارج از کشور، پروژه های عمرانی کشور با چالش های فراوانی مواجه شدند برهمین اساس، تأمین منابع مالی برای اجرای پروژه‌های عمرانی کشور دچار چالش جدی در این حوزه شد و به همین دلیل، کارفرمایان برای حضور پیمانکاران در صنعت احداث، تأمین منابع مالی را به عنوان اولویت اول تلقی کرده‌اند.

در همین راستا، پرسش ها و چالش‌هایی (نه محدود به آنها) به‌شرح ذیل، قابل ذکر و بحث است:

1- آیا بانک‌های کشور و به ویژه بانک‌های خصوصی، تمایل دارند به عنوان بازوی تأمین‌کنندۀ مالی پروژه‌ها در کنار کنسرسیوم پیمانکاران و در قالب روش EPCF قرار گیرند؟

2- باتوجه به حجم و سطح پروژه‌های بزرگ کشور ازجمله پروژه‌های گازی عسلویه و محدود بودن حجم امکانات مالی داخلی بانکی کشور، بانک‌ها نیاز مبرم به تجمیع امکانات مالی (Syndicate کردن بانک‌ها) دارند. انجام این خواستۀ بخش خصوصی تا چه میزان از نظر قوانین داخلی بانکی در کشور ممکن است و آیا بانک‌های داخلی ما براساس قوانین بانک مرکزی در این مورد تجربۀ عملی و ملموسی برای ورود به پروژه‌های کلان دارند؟

3- آیا ادغام تعهد تأمین منابع مالی توسط دولت به پیمانکاران و رودررو قرارگرفتن پیمانکاران با بانک‌ها، صحیح و منطقی است یا اینکه بهتر است پیمانکاران با ورود به وظایف مشخص خود درحوزۀ صنعت احداث در اجرای پروژه‌ها، توان خود را در این محور صرف کنند و تأمین منابع مالی پروژه‌ها به روش‌های مختلف ازجمله افتتاح اعتبار اسنادی ارزی ریالی، به بانک‌ها و دولت محول شود؟

4- این اعتقاد تا چه میزان صحیح و عملی است که:

الف- دولت به پیمانکاران تأکید می‌کند از فضای موجود، یعنی تأمین منابع مالی توسط پیمانکاران، حداکثر استفاده را داشته باشید.

ب- با قطع وابستگی به سیستم پرداخت‌های دولتی، ارتباط مالی خود را با دولت حذف کنند و با بانک‌ها طرف باشند.

5- در نرم‌های بین‌المللی و استانداردهای جهانی، شرکت‌های پیمانکاری برای دریافت پشتیبانی مالی از بانک‌ها پس از ورود به مناقصات، برنده شدن و عقد قرارداد با کارفرمایان، با قرار دادن «قرارداد امضا و تأییدشدۀ کارفرما» (قراردادهای Bankable) روی میز بانک‌ها، به راحتی اقدام به دریافت منابع و پشتیبانی مالی برای ورود به اجرای پروژه‌ها می‌کنند. آیا در حال حاضر چنین شرایطی در کشور ما جاری است؟

6- در کشور ما چه عواملی برای جلوگیری از تحقق شرایط فوق وجود دارد و چرا این رویۀ بسیار پسندیده و بین‌المللی در ایران قابل پیاده شدن نیست؟ آیا قوانین بالادستی حاکم بر فضای قراردادهای بخش پیمانکاری مانع این امر است یا قوانین بالادستی بانکی مانع از ارائۀ چنین امکاناتی به بخش خصوصی می‌شود؟

7- از دیرباز بحث تأمین منابع مالی پروژه‌ها از مشکلات و معضلات اصلی و جدی بوده و علاوه بر آن باز به دلیل تخصیص نیافتن به موقع منابع مالی به پروژه‌ها، پرداخت کارکرد ماهانۀ پیمانکاران و به طور کلی، مطالبات مالی آنها در مقابل قرارداد و کارفرمایان همواره با تأخیر مواجه است. این امر موجب برهم خوردن جریان گردش نقدی  (Turnover Cash Flow) پیمانکاران و در نهایت، تأخیر در اجرای پروژه‌ها و منجر به بروز مشکلات عدیده‌ای بین طرفین قرارداد می‌شود. کدام موانع باعث شده است موضوع افتتاح اعتبار ریالی (LC ریالی)، باوجود تأکیدهای روشن در قوانین بالادستی از سال‌های قبل و به خصوص در قانون برنامۀ 5سالۀ پنجم توسعۀ کشور، به‌درستی و به‌طور کامل عملی نشود؟ چه مشکلی بین کارفرمایان، مجریان و بانک‌ها در این مورد وجود دارد که این مسئلۀ بسیار مهم عملی نمی‌شود و کدام عوامل مانع از انجام این مورد مهم می‌شوند؟

8- اگرچه قراردادها، به خصوص در صنعت نفت، گاز و پتروشیمی به صورت ارزی مندرج در اسناد قانونی قرارداد نوشته می‌شود و در این ارتباط کارفرمایان موظف هستند بدون درج هیچ پیش‌شرطی در قرارداد و اجبار پیمانکار به قبول شرایط دیگر، ارز با منبع خارجی مورد نیاز پروژه‌ها را با شرایط مطمئن (Secured means of payment) در اختیار پیمانکاران قرار دهند، اما متأسفانه در قراردادها کارفرمایان اعلام می‌کنند مبلغ قرارداد را هر وقت تمایل داشتند به صورت معادل ریالی، آن هم به نرخ تسعیر ارز رایج بانکی که قطعاً با بازار آزاد متفاوت است، ارائه دهند که این امر با ماهیت مالی برای اجرای قرارداد ارزی پیشنهادی پیمانکار تفاوت‌های جدی دارد.

9- پیمانکاران در تأمین کالا و تجهیزات پروژه‌ها در قرارداد ریالی نیز نیاز به ارز با منبع خارجی دارند و حتی سازندگان تولیدات داخلی (Local Content) همواره درخواست ارز خارجی برای تأمین بخشی از کالای با مبدأ داخلی را دارند. در این زمینه که پیمانکاران را دچار چالش کردند، چه راهکاری باید اندیشیده شود؟

10- در دوران تحریم، افتتاح اعتبار اسنادی ارزی (LC) توسط بانک‌های داخلی به تأیید سازندگان خارجی نمی رسید و به همین دلیل پیمانکار باید با روش Back to Back پس از باز کردن اعتبار اسنادی در یکی از بانک‌های مورد تأیید سازندگان خارجی از منابع چینی، ترک، روس، بلاروس و نظایر آن از طریق Commissioner‌ها کار را دنبال می‌کرد که طی کردن این مسیر برای پیمانکار، بار مالی 10درصد و در بعضی موارد بیشتر را علاوه بر شرایط قرارداد در برداشت که باعث جدل‌های قراردادی جدی پیمانکاران با کارفرمایان می‌شد. آثار این شرایط در فضای پساتحریم باید کاملاً رفع شود.

11- کاهش ارزش پول ملّی در مقابل ارزهای خارجی در سال‌های اخیر چالش دیگری در بخش مالی پروژه‌ها به وجود آورد. اگرچه سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی بخشنامه‌ای در این مورد صادر کرده (موضوع بخشنامه نحوۀ تأثیر آثار ناشی از افزایش قیمت ارز)، اما اعمال چنین بخشنامه‌هایی پاسخگوی نیاز‌های واقعی پیمانکاران نخواهد بود.

12- پیمانکاران در شرایط حال و پساتحریم به دنبال دریافت قراردادهای Bankable هستند که با نرم‌های بین‌المللی هم خوان است؛ بدین‌معنا که کارفرمایان باید قراردادها را در حوزۀ توزیع ریسک و مسئولیت به نحوی تقسیم کنند که همۀ ریسک‌ها متوجه پیمانکار نباشد. در شرایط فعلی بانک‌های داخلی و خارجی نمی‌توانند برای تأمین منابع مالی در کنار پیمانکاران قرار بگیرند. به این موضوع نیز باید توجه شود که تعریف قرارداد Bankable چیست؟

13- بانک‌های خصوصی و دولتی، در شرایط حال درک هم خوان با فضای پیمانکاری در صنعت احداث برای تأمین منابع مالی و حضور در کنار آنها و به صورت عضوی از کنسرسیوم یا JOINT VENTURE ندارند و به طور معمول اعلام می‌کنند که به دلیل قوانین بالادستی بانکی (قوانین بانک مرکزی) چنین شرایطی جاری نیست.

1-       پیمانکاران بخش خصوصی درخواست دارند دریافت تضامین از پیمانکاران، به صورتی که هم‌اکنون در قوانین جاری کشور است، به نحوی با قوانین بین المللی هم خوان شود. به عنوان نمونه هزینه‌های ضمانت‌نامۀ پیمانکاران یا دریافت وام از بانک‌ها (Self Financing) قابل مقایسه با هزینه‌های مشابه در پروژه‌‌های بین‌المللی نیست و سیستم بانکی باید برای آن راهکار عملی ارائه دهد.

 توانمندی بخش خصوصی واقعی ایران در انجام مسئولیت‌های قراردادی و اجرای پروژه‌های بزرگ گازی عسلویه توسط پیمانکاران بخش خصوصی در 2 دهۀ و به خصوص دوران تحریم در مقابل با عملکرد پیمانکاران دولتی و غیرخصوصی و در حالی که شرایط مساوی با آنها نداشت، به روشنی مشخص شده است.

نتیجه‌گیری و پیشنهادها

بخش خصوصی باوجود تمام تأکیدهای موجود در قانون اساسی (اصل 44)، دیدگاه‌ها و ارشادهای مقام معظم رهبری در تعیین و ابلاغ سند چشم‌انداز افق 1404 و دستورالعمل‌های بعدی ازجمله قانون اجرای سیاست‌های اصل 44، هنوز جایگاه صحیح و روشنی ندارد. در یک دهۀ گذشته بخش خصوصی با حضور نابرابر شرکت‌های دولتی، نیمه‌دولتی و شبه‌دولتی تقریباً از صحنۀ حضور در پروژه‌های صنعت احداث و به‌خصوص پروژه‌های صنعت نفت، حذف شده که این مسئله جای تأمل جدی دارد که در همین راستا، موارد ذیل قابل توجه و تعمق هستند:

1- بانک‌های عامل حاضر در فضای اقتصاد کشور، به خصوص بانک‌های بخش خصوصی، باید با تجمع و ایجاد سندیکاهای بین‌بانکی در کنار پروژه‌های عمرانی قرار گیرند و روش‌های حضور آنها نیز با توجه به حوزۀ قوانین و اثربخشی آنها (به خصوص قوانین بانک مرکزی) تعریف و به کار گرفته شود.

 2- نقدینگی سرگردان در بازار کسب و کار می‌تواند پس از جمع‌آوری توسط بانک‌ها به مسیرهای صحیح، یعنی ساخت و ساز و کارآفرینی سوق داده شود. این امر به طور قطع با همت دولت، تشویق مردم برای حضور و هدایت پول‌های سرگردان به حوزۀ بانکی کشور و با علاقه و پشتیبانی بانک‌ها میسّر است. نگارنده اعتقاد دارد با توجه به اقتصاد کاملاً دولتی در شرایط حال کشور، نمی‌توان به یک باره پیمانکاران را به سمت تأمین منابع مالی و قبول تعهد در این مورد ملزم کرد و باید در این حوزه با داشتن یک «نقشۀ راه»، روش‌های تأمین منابع مالی برای پیمانکاران بخش خصوصی توسط قوای مقننه و مجریه، قانونمند شود.

3- به نظر می‌رسد هم‌اکنون بر پیگیری روش‌های اجرای پروژه‌ها با تأمین منابع مالی توسط پیمانکاران تأکید شده است. با توجه به قوانین سال‌های اخیر و افزایش ریسک‌های سرمایه‌گذاری، هم از طریق بانک‌های داخلی و هم از طریق بانک‌های خارجی، انجام این موضوع سهل به نظر نمی‌رسد و بنابراین باید ورود پیمانکاران به انجام پروژه‌ها براساس روش‌های مندرج در بند «ب» مادۀ 214 قانون برنامۀ 5ساله یا قانون دائمی احکام سال جاری اشاره شده در این مقاله، قانونمند شود. در این مورد نیاز به بازنگری در چارچوب و ساختار نظام بانکی کشور دیده می‌شود.

4- به طور متقابل، انجمن‌های صنفی مختلف پیمانکاری می‌توانند با ایجاد صندوق‌های مالی برای پشتیبانی حضور خود (Equity Found) به خصوص در خارج از کشور در خدمت کسب و کار و توسعۀ صنعت قرار گیرند. دستیابی به این امر نیازمند تدوین قانونی برای تعریف روابط بین بخش خصوصی و بانک‌های دولتی و خصوصی است. بانک‌های کشور می‌توانند در این مورد پیش قدم شوند و بخش خصوصی را راهنمایی کنند.

5- روش‌های عملی تأمین منابع مالی در شرایط پساتحریم باتوجه به بازار پول و سرمایه در کشور توسط منابع خارجی باید قانونمند شود. اعضای حاضر در بنگاه‌های کسب وکار همچون اعضا و تشکل‌های صنفی که از فعالان حوزه‌های نفتی هستند با چه مکانیزمی باید وارد بازارهای بین‌المللی شوند و منابع پولی آزادی که آمادۀ سرمایه‌گذاری هستند را جذب کنند؟ مجلس و دولت چگونه می‌توانند در این حوزه بسترسازی کنند؟

 6- چه ساختارهایی برای کاهش ریسک سرمایه‌گذاران خارجی در کشور با نگاه‌ها و نرم‌های بین‌المللی در حوزۀ قوای مقننه و مجریه با قبول حق صیانت و حاکمیتی برای نظام در حوزه‌های پروژه‌های کلان بالادستی نفت، گاز و پتروشیمی می‌تواند ملاک باشد تا بتوان یک قرارداد Bankable روی میز بانک‌ها و مؤسسات مالی و بین‌المللی توسط پیمانکاران بخش خصوصی، خصوصاً در چارچوب قراردادهای جدید نفتی قرار داد؟

 7- فعالان بخش خصوصی انتظار دارند روش‌های تأمین منابع مالی از منابع خارجی برای رونق فضای کسب و کار داخلی کشور، البته با پشتیبانی و حمایت کامل دولت، فراهم شود. آنها بسیار امیدوارند با برداشته شدن شرایط کامل تحریم، فضای مناسب و رقابتی کسب و کار بخش خصوصی در صنعت نفت و گاز و پتروشیمی کشور به صورت عملی فراهم شود.

 8- باتوجه به میزان سرمایه‌گذاری کلان در پروژه‌های صنعت نفت کشور، به خصوص در پروژه‌های بالادستی و به منظور تأمین منابع مالی برای پیمانکاران بخش خصوصی ایرانی برای ایجاد فضای چانه‌زنی بیشتر با طرف‌های خارجی، پیشنهاد ما این است که ایجاد بانک توسعۀ صنعت نفت مجدداً در دستور کار وزارت نفت قرار گیرد و این بانک در خدمت پروژه‌های صنعت نفت کشور فعالانه عمل کند.

 9- از چالش‌های جدی انجمن‌های صنفی، غیرشفاف بودن قراردادهای تنظیمی بین آنها و کارفرمایان دولتی است. در نظام دولتی حاکم بر اجرای پروژه‌های کشور، بخش دولتی باید اقدام به تهیه و تنظیم قراردادهای  متعادل و نه یک‌جانبه کند تا  علاوه بر اینکه حوزۀ ریسک و مسئولیت طرفین در آن کاملاً روشن باشد، ساختار و چارچوب قراردادها نیز به صورتی باشد که هیچ‌یک از طرفین اجازۀ ورود به حوزۀ اختیار یا حذف طرف دوم را نداشته باشد.

 10- بخش خصوصی در حوزۀ شفاف نبودن قراردادها دچار مشکلات جدی است. این امر به طور خاص در قوانین موجود مالیاتی با تأکید بر مالیات بر ارزش افزوده (VAT) و ملزومات مربوط به حوزۀ تأمین اجتماعی با فضای غیرشفافی (در بخش های مختلف E P C) در حوزه‌های کلان جاری صنعت نفت کشور مواجه است.

 11- بخش خصوصی معتقد است شکوفایی فضای کسب و کار در کشور، مانند تمام کشورهای صنعتی جهان و به‌خصوص کشورهای تازه پیشرفته در فضای صنعت و کسب و کار همچون چین، هند، کرۀ جنوبی، مالزی، ترکیه و برزیل با اتکا به بسط وگسترش بخش خصوصی صورت گرفته و ما نباید تجربه شکست خوردۀ 100 سال اخیر کشورهای دارای اقتصاد دولتی را تکرار کنیم. عملکرد این کشورها نه تنها برای مردم آنها هیچ فایده‌ای نداشت، بلکه باعث عقب‌افتادگی‌ از قافلۀ پیشرفت جهانی شد و در پی آن فضای فساد و رانت در این کشورها حاکم شد.

 12- قوای مقننه و مجریه باید دست در دست یکدیگر در پی ایجاد بسترهای لازم برای شکوفایی هرچه تمام‌تر بخش خصوصی باشند و قوانینی پیشنهاد و مصوب کنند که فقط در مسیر حرکت بخش خصوصی معنا داشته باشد. «قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار» در زمرۀ این قوانین است و بخش خصوصی درخواست دارد ارگان‌های مختلف موظف در قوای مجریه و قضاییه در این قانون به درستی به وظایف محول شده عمل کنند.

 13- بخش خصوصی راه خود را به‌خوبی می‌شناسد. به تجربه ثابت شده که هر وقت دولت، بخش خصوصی را باور و از آن پشتیبانی کرده،‌ این بخش توانمند شده  و جایگاه خود را تثبیت کرده است. این توانمندی در انجام مسئولیت‌های قراردادی و اجرای پروژه‌های بزرگ گازی عسلویه توسط پیمانکاران بخش خصوصی در 2 دهۀ و به خصوص دوران تحریم در مقابل با عملکرد پیمانکاران دولتی و غیرخصوصی و در حالی که شرایط مساوی با آنها نداشت، به روشنی مشخص شده است.

 14- با تمام تأکیدهای  موجود در قوانین بالادستی و به خصوص فرمایشات مقام معظم رهبری در دستورالعمل‌های موجود ایشان، باز هم به نظر می‌رسد بخش کارفرمایی دولتی به درستی جایگاه بخش خصوصی را قبول نمی‌کند. به باور نگارنده پاشنۀ آشیل نیز همین جاست و انتظار بخش خصوصی بر این است که برای گذار از شرایط فضای دولتی به بخش خصوصی تا افق 1404 مورد نظر مقام معظم رهبری، چشم‌ها را باید شست و جور دیگر باید دید.

 15- تجربۀ سال‌های اخیر به ما نشان داده این پیمانکاران خارجی بوده‌اند که به میل خود یا به پروژه‌های ما وارد شده‌اند یا بر اثر مسائل سیاسی ازجمله تحریم ها،  از پروژه‌ها خارج شده و کار پروژه‌های عمرانی کشور روی زمین مانده است. متأسفانه مجریان و کارفرمایان ما فقط درصورتی که خروج پیمانکاران خارجی اتفاق می‌افتاد روی خوش به پیمانکاران ایرانی نشان می‌دادند. این امر می‌تواند یکی از آثار مثبت تحریم‌ها برای بخش خصوصی به شمار آید؛ هرچند تحریم در همۀ ابعاد آن قابل قبول نیست و مردود است.

بخش خصوصی از مدیران دولتی صنعت نفت، چه می خواهد؟

در شرایط حال دولت برای اجرای پروژه‌های کلان صنعت نفت، با طراحی و ارائۀ نسل جدید قراردادهای نفتی موسوم به IPC، با دعوت از پیمانکاران خارجی تمایل به حضور آنها دارد. همۀ انجمن‌های صنفی پیمانکاری این دیدگاه دولت را تأیید می‌کنند، اما حداقل درخواست‌های بخش خصوصی به شرح ذیل است:

 1- حتی‌الامکان پیمانکاران خارجی نباید همچون گذشته و به صورت تام‌الاختیار به پروژه‌ها وارد شوند و شرکت های بخش خصوصی ایران، پیمانکاران دست دوم و سوم آنها در پروژه‌ها محسوب شوند. بدون شک پیگیری این روش توسط دولت مردان، همچون گذشته پیمانکاران ایرانی را به حاشیه می‌راند. پیمانکاران ایرانی، توانمندی و لیاقت‌ خود را در اجرای انواع پروژه‌های صنعتی کشور به خصوص در صنعت نفت، گاز و پتروشیمی (پروژه‌های کلان گازی عسلویه) به خوبی نشان داده‌اند. بنابراین نوع حضور بخش خصوصی در برابر پیمانکاران خارجی باید به درستی تعریف شود.

 2- در قراردادهای جدید نفتی (IPC) سرمایه‌گذاران و پیمانکاران خارجی قرار است به صورت Developer IOC به کشور وارد شوند. باید جایگاه پیمانکاران باتجربۀ خصوصی صنعت نفت در این نوع قراردادها با پیمانکاران فوق‌الذکر یا Operator‌های آنها تعریف و ملحوظ شود.

بخش خصوصی مجدانه از مسئولان محترم ذی‌ربط در قوای مجریه و مقننه می‌خواهد با بسترسازی و وضع قوانین لازم برای حضور پیمانکاران ایرانی، البته با حضور نمایندگان انجمن‌های صنفی، در تهیه و تدوین این قراردادها عمل شود.

شعار ما همواره این است: «بخش خصوصی می‌تواند».

به گفتۀ پدر معنوی‌ام، استاد گرانقدر دانشکدۀ فنی دانشگاه تهران، زنده‌یاد مهندس احمد حامی: «این مملکت عاشق می‌خواهد. نگویید نمی‌شود، بپرسید چگونه می‌شود؟»