تحریم؛ رنج مردم عادی بدون دستاورد سیاسی

هادی کحال‌زاده

مرکز مطالعات پیشرفته بین‌المللی دانشگاه جان هاپکینز

ترجمه: فاطمه لطفی

هفته‌نامه صدا

1- مقدمه

طی چهار دهه گذشته، تحریم‌های اقتصادی یکی از ویژگی‌های برجسته سیاست ایران و آمریکا بوده است. ایالات متحده تحریم‌های یک‌جانبه و چندجانبه متعددی را برای انزوا و جلب حمایت علیه جمهوری اسلامی تنظیم و اعمال کرده است. فرض اساسی تحریم‌های اقتصادی این است که فشار اقتصادی خارجی، با قدرت دگرگون‌کننده ذاتی‌اش، فشار سیاسی در کشور هدف ایجاد می‌کند و دولت را وادار می‌کند تا از خواسته‌های قدرت‌های خارجی تحریم‌شده تبعیت کند. بر اساس این استدلال مشکلات اقتصادی به طور همزمان رفاه اجتماعی شهروندان را کاهش و منابع دولت را محدود می‌کند. ترکیبی از مسئولیت اخلاقی در قبال مردم و فشار بودجه می‌تواند تجزیه و تحلیل هزینه و فایده تصمیم‌گیرندگان دولتی را تغییر دهد و در نهایت منجر به تبعیت سیاسی [از کشور تحریم کننده] شود. در غیر این صورت، جنگ اقتصادی به نارضایتی سیاسی [در داخل کشور] دامن می‌زند و حکومت را فلج کرده و در نهایت باعث تسلیم کشور می‌شود. از این منظر، تحریم‌های اقتصادی به‌عنوان ابزار موثر حکومت‌داری اجباری برای دستیابی به «منفعت سیاسی» با تحمیل «رنج به شهروندان» بدون توسل به نیروی نظامی تلقی می‌شوند.

با بررسی دقیق‌تر پرونده ایران، مشخص می‌شود که علی‌رغم مشکلات اقتصادی قابل توجهی که مردم و دولت ایران، به‌ویژه پس از تحمیل تحریم‌های «فشار حداکثری» در سال 2018، تجربه کرده‌اند، باز هم این تحریم‌ها نتوانسته‌اند برای انطباق با خواسته‌های آمریکا، فشار سیاسی داخلی کافی بر جمهوری اسلامی ایران اعمال کند. در حالی که عواملی مانند نامتناسب بودن تحریم‌ها با اهداف آنها و انواع تحریم‌هایی که در رسیدن به چنین برآیندی کمک‌کار بوده، نظام رفاه اجتماعی ایران از سال 2018 نقش مهمی در ممانعت از اثربخشی تحریم‌ها ایفا کرده است. نظام رفاه اجتماعی ایران با توزیع نابرابر بار تحریم‌ها، تاثیر نامتناسب بر جمعیت‌های آسیب‌پذیر و تقویت انعطاف‌پذیری بلوک حاکم، مانع از اثربخشی تحریم‌ها در ایجاد فشار سیاسی موثر برای انطباق با خواسته‌های خارجی شد. این تحریم‌های اقتصادی اقتصاد ایران را کوچک کرد، رکود اقتصادی را افزایش داد، باعث بیکاری و تورم فزایند شد، دسترسی، مقرون به صرفه بودن و کیفیت خدمات بهداشتی را کاهش داد و بسیاری از ایرانیان را به زیر خط فقر برد. اما تحریم‌های اقتصادی نه جمهوری اسلامی را به زانو درآورده و نه مردم ایران را به قیام علیه آن برانگیخته، درحالی که در سیاست فشار حداکثری چنین نتایجی انتظار می‌رفت.

این مطالعه می‌گوید رنج اقتصادی تحریم‌ها نتوانست به فشار سیاسی داخلی موثر، به ویژه در سیستم تصمیم‌گیری ایران تبدیل شود، زیرا سیستم رفاه سطوح بالایی از حمایت را برای گروه‌هایی با نفوذ سیاسی بالا فراهم می‌کند. به دلیل برخورداری از سیستم رفاهی مبتنی بر امتیاز در ایران، اکثر اقشار با نفوذ جامعه، از جمله کارمندان، که قدرت تاثیرگذاری بر سیاست‌گذاران و سیاست‌ها یا اجرای وظایف دولتی و ارائه خدمات حکومتی را دارند، بیشتر محافظت شده‌اند و آسیب‌های کمتری را نسبت به سایر اقشار جامعه ایران تجربه کرده‌اند. در مقابل، بخش بزرگی از جامعه با نفوذ سیاسی رسمی کمتر تاثیرات نامطلوب بیشتری تجربه کرده‌اند. از آنجایی که تأثیرات تحریم‌ها به طور نابرابر در بین مردم توزیع می‌شود، رنج اقتصادی تحریم‌ها در درجه اول توسط کسانی تجربه می‌شود که تاثیر کمتری بر سیاست‌های جمهوری اسلامی دارند. یک بخش عمومی بزرگ با موسسات رفاهی موازی و برنامه‌ها و مزایای متنوع، متشکل از کارمندان دولتی و بخش رسمی نسبت به جمعیت‌های نیازمند و آسیب‌پذیر حمایت بیشتری دریافت می‌کند. کارمندان دولتی، مانند پرسنل نظامی، بوروکرات‌ها و سایر گروه‌های اجتماعی که بر سیاست‌های جمهوری اسلامی تاثیر می‌گذارند، از موانع حفاظتی عظیمی در برابر شوک‌های اقتصادی برخوردارند. با این حال، جمعیت‌های نیازمند و آسیب‌پذیر با نفوذ سیاسی کمتر، تنها از مزایای رفاهی باقی‌مانده اندک برخوردار می‌شوند. از این رو، نظام رفاهی مبتنی بر امتیاز نقش مهمی در جلوگیری از تبدیل فشار اقتصادی خارجی به ناامیدی داخلی و فشار داخلی موثر برای هرگونه تبعیت [از سیاست‌های خارجی] دارد.

این مطالعه در تایید این استدلال، به بررسی الگوهای مصرف و راهبردهای مقابله‌ای خانوارهای ایرانی برای تعیین آسیب‌پذیری اقتصادی و ظرفیت پاسخگویی به شوک‌های اقتصادی می‌پردازد. این مقاله برای تعریف آسیب‌پذیری اقتصادی، در درجه اول بر محرومیت مادی و آسیب‌پذیری در برابر فقر متمرکز می‌شود. نیز با استفاده از داده‌های پیمایش هزینه و درآمد خانوار‌های ایرانی (HEIS) از سال 2010 تا 2020، استراتژی‌های مقابله و الگوهای مصرف این خانوارها را بررسی کرده و نشان می‌دهد که تحریم‌ها بین سال‌های 2010 تا 2020 به‌طور نابرابر بر خانوارهای ایرانی تاثیر گذاشته است. اگرچه همه ایرانی‌ها تاثیرات نامطلوب تحریم‌ها را تجربه کرده‌اند و مخارج واقعی خود در حوزه آموزش، بهداشت، حمل‌ونقل و سرگرمی را برای تامین هزینه‌های فزاینده زندگی کاهش داده‌اند، کارمندان دولتی نسبت به کارگران در بخش غیررسمی خسارات رفاهی کمتری متحمل شدند. با این حال ظرفیت مقاومت در برابر شوک‌های اقتصادی در بین اقشار مختلف جامعه ایران متفاوت است. کارمندان دولتی با نفوذ سیاسی که انجام وظایف دولتی را بر عهده دارند، نسبت به کارگران غیررسمی با نفوذ سیاسی پایین که بیشتر تحت‌تاثیر تحریم‌های اقتصادی قرار می‌گیرند، بار کمتری از تحریم‌ها را تحمل کرده‌اند. شایان ذکر است که این مطالعه از مفهوم «بلوک حاکم» که توسط جونز (2015) مطرح شده، برای بنای ساختار استدلال خود استفاده می‌کند. جونز در رویکرد خود در تحلیل تعارض اجتماعی تحریم‌ها، تاثیر تحریم‌های اقتصادی را بر بلوک حاکم یا ائتلاف حاکم در کشورهای هدف بررسی می‌کند.

2- تحریم‌های اقتصادی ایالات متحده علیه ایران: نگاهی اجمالی

تحریم‌های آمریکا بر اقتصاد ایران را می‌توان بر اساس شدت هزینه‌های اقتصادی در سه مرحله طبقه‌بندی کرد. مرحله اول از سال 1979 آغاز شد و تا سال 2010 ادامه داشت. به دنبال بحران گروگان گیری ایران در نوامبر 1979، ایالات متحده روابط دیپلماتیک خود را با ایران قطع کرد، تقریبا تمام دارایی‌های ایران را که در خاک خود داشت مسدود کرد و تحریم‌هایی را بر نفت و تجارت ایران اعمال کرد. بعدها و در اواسط دهه 2000، تحریم‌های ایالات متحده عمدتا بر برنامه هسته‌ای و قابلیت‌های نظامی ایران متمرکز شد. در قسمت اول، ایران از بخش بانکداری و انرژی ایالات متحده کنار گذاشته شد اما از بازار بین‌المللی را از دست نداد. در نتیجه اقتصاد ایران بیش از آنکه متحمل هزینه‌های قابل توجهی شود، از فرصت‌های از دست رفته متضرر شد. بر اساس برخی برآوردها، تحریم‌های ایران در سال‌های 1979 تا 2000 بین 1.1 تا 3.6 درصد از تولید ناخالص داخلی این کشور در سال 2000 برای اقتصاد ایران هزینه داشت.

مرحله دوم تحریم‌های ایران در پی شکست مذاکرات ایران و 1+5 (پنج عضو دائم شورای امنیت سازمان ملل‌متحد به اضافه آلمان) در ژنو در سال 2009 آغاز شد. ایالات متحده قطعنامه 1929 شورای امنیت سازمان ملل را در ژوئن 2010 تنظیم کرد. و لایحه جامع تحریم‌ها، پاسخگویی و عدم سرمایه‌گذاری ایران (CISADA) را در ژوئیه 2010 به تصویب رساند. در دسامبر 2011 رئیس‌جمهور اوباما تحریم‌های ثانویه را بر بانک مرکزی ایران و بخش نفت تمدید کرد. برخلاف تحریم‌های اولیه اعمال شده در قسمت اول، که شرکت‌های آمریکایی از تجارت با ایران بازداشته شدند، تحریم‌های ثانویه، شهروندان و نهادهای خارجی را به دلیل انجام تجارت با ایران جریمه می‌کند. اتحادیه اروپا در ژانویه 2012 به تحریم‌های ایالات متحده علیه صنعت نفت ایران پیوست و دسترسی ایران به جامعه ارتباطات مالی بین بانکی جهانی (SWIFT)- سیستم پیام‌رسانی جهانی برای نقل‌و‌انتقالات بانکی- را قطع کرد. بین سال‌های 2012 تا 2013، اقتصاد ایران بین 17 تا 20 درصد و صادرات نفت خام تا 50 درصد کاهش یافت. این دور از تحریم‌ها تا زمان توافق هسته‌ای 2015، که ایران موافقت کرد برنامه هسته‌ای خود را در ازای کاهش تحریم‌ها محدود کند، به قوت خود باقی ماند.

سومین دوره تحریم‌ها از 8 می 2018 آغاز شد و رئیس‌جمهور ترامپ رسما مشارکت آمریکا در برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) را متوقف کرد و تحریم‌های جدیدی را علیه ایران اعمال کرد. در حالی که همه تحریم‌های تعلیق شده تحت برجام دوباره اعمال شدند، دولت ترامپ دور جدید بی‌سابقه‌ای از تحریم‌ها را علیه ایران را به اجرا گذاشت. در طول سیاست فشار حداکثری، موارد تحریم سه برابر شد. در سال‌های 2018 و 2019، صادرات نفت ایران از 2.5 میلیون بشکه در روز به کمتر از 0.3 میلیون بشکه در روز، یعنی 80 درصد، کاهش یافت که به نوبه خود باعث کاهش درآمد نفتی از 42.2 میلیارد دلار در سال 2018 به تنها 13.75 میلیارد دلار در سال 2019 شد. در حالی که ذخایر خارجی ایران پس از برجام در سال 2017 به 115 میلیارد دلار رسیده بود، تا سال 2019، تحریم‌ها این ذخایر را به 85 میلیارد دلار کاهش داد. این مرحله از تحریم‌ها همزمان با شیوع ویروس کرونا بود که اثرات اجتماعی و اقتصادی تحریم‌ها را تشدید کرد.

هدف اصلی سیاست اوباما حذف یا کند کردن توان هسته‌ای ایران بود. در مقابل، هدف اعلام شده سیاست ترامپ این بود که ایران را وادار به بازگشت به میز مذاکره برای مذاکره مجدد برجام با محدودیت‌های شدیدتر بر برنامه‌های هسته‌ای و موشکی خود کند. مقامات ارشد ترامپ مانند مایک پمپئو وزیر امور خارجه و جان بولتون مشاور امنیت ملی در نیات اعلام نشده خود تلاش کردند با اعمال تحریم‌های اقتصادی شدیدتر، مردم ایران را به شورش علیه جمهوری اسلامی تحریک کنند.

تحریم‌های اقتصادی ثانویه از نظر تاثیرات انسانی از سال 2011 رفاه اجتماعی ایران را تحت فشار قرار داد، طبقه متوسط ایران را فلج کرد، بخش قابل توجهی از جامعه را به سمت فقر کشاند و دسترسی به نیازهای اولیه زندگی از جمله غذای مغذی، مراقبت‌های پزشکی و دارو را تضعیف کرد. جای تعجب نیست که محروم‌ترین اقشار جامعه بیش از دیگران آسیب دیدند.

3- شوک‌های کلان اقتصادی، تحریم‌ها و رفاه اجتماعی

به طور کلی، شوک ‌های کلان اقتصادی مانند تحریم‌های اقتصادی، رفاه خانوارها را از طریق دو کانال انتقال اصلی تغییر می‌دهد: بازار کار و شوک قیمت. خانوارها در خلال شوک‌های کلان اقتصادی بیشتر از اخراج، کاهش ساعات کار و درآمد پایین رنج می‌برند که همگی منبع اصلی درآمد آنها را تهدید می‌کند. در عین حال، تورم مخارج خانوارها را افزایش و ارزش درآمد واقعی آنها و قدرت خریدشان را کاهش می‌دهد. خانواده‌ها انواع مختلفی از استراتژی‌های مقابله‌ای را برای مقابله با کسری بودجه و قدرت خرید ضعیف خود در پیش می‌گیرند. آنها راهبردهای مبتنی بر رفتار مانند هموارسازی الگوهای مصرف، جستجوی شغل دوم یا مهاجرت را اتخاذ کنند. خانوارها ممکن است استراتژی‌های مبتنی بر دارایی مانند استفاده از پس‌انداز، فروش دارایی یا گرفتن وام را انتخاب کنند. از طرف دیگر، شاید به دنبال کمک غیررسمی و رسمی از جامعه یا شبکه خود باشند و از استراتژی‌های مبتنی بر کمک پیروی کنند. بدیهی است که این راهبردهای مقابله‌ای به شدت وابسته است به به ویژگی‌های جمعیت شناختی، ویژگی‌های اقتصادی خانوارها و شبکه ایمنی اجتماعی در دسترس آنها.

در مورد ایران، اثرات تورم و بیکاری در همه اقشار جامعه به یک اندازه احساس نشده است. به عنوان مثال، کارکنان بخش غیررسمی بیشتر در معرض خطر از دست دادن شغل یا سایر منابع درآمدی خود قرار دارند، در حالی که کارگران رسمی، به دلیل قانون کار ایران، کمتر در معرض چنین خطری هستند. چنین ریسکی در بخش دولتی تقریبا وجود ندارد. به همین ترتیب، تورم بالا بر خانوارهای با درآمد پایین و متوسط بیشتر از خانوارهای با ثروت بیشتر تأثیر می‌گذارد. از آنجایی که 55 تا 60 درصد از کارکنان غیررسمی را می‌توان فقیر یا آسیب‌پذیر در برابر فقر در ایران دانست، خانوارهایی که سرپرستی آن‌ها با کارمندان غیررسمی است بیشترین آسیب را از شوک‌های قیمتی متحمل می‌شوند. از آنجایی که تورم ارزش دستمزدهای واقعی و پس‌اندازهای جمعیت فقیر و آسیب‌پذیر، از جمله کارکنان بخش غیررسمی و بیکاران، را کاهش می‌دهد، ارزش املاک و دارایی‌های متعلق به خانواده‌های ثروتمند افزایش می‌یابد.

این مطالعه با استفاده از داده‌های بررسی هزینه و درآمد خانوار ایران (HIES) ایران، الگوهای مصرف خانوارهای ایرانی را در واکنش به مشکلات اقتصادی ناشی از تحریم‌ها بررسی می‌کند تا ثابت کند که آیا حمایت اجتماعی با نفوذ اجتماعی و سیاسی همبستگی بالایی دارد یا خیر. بنابراین این مطالعه الگوهای مصرف اتخاذ شده توسط کارمندان دولت و کارمندان وابسته به سازمان تامین اجتماعی ایران (SSO) و خانوارهای تحت سرپرستی کارکنان بخش غیررسمی یا افراد بیکار را بررسی کرده است.

کارمندان بخش رسمی عمدتا کارمندان بخش دولتی و خصوصی وابسته به سازمان تامین اجتماعی ایران هستند. طبق قانون کار ایران، کلیه کارکنان رسمی بخش خصوصی ملزم به عضویت در سازمان تامین اجتماعی ایران هستند که یک سازمان بیمه دولتی و اجتماعی است. کارفرمایان مسئول پرداخت 30 درصد حقوق به عنوان حق بیمه سازمان تامین اجتماعی ایران هستند، 23 درصد آن سهم کارفرما و هفت درصد سهم کارکنان است. با این حال، آمار نیروی کار ایران در مورد سهم بازار کار غیررسمی و رسمی متناقض است. در سال 2021 بر اساس نظرسنجی نیروی کار (LFS) که توسط مرکز آمار ایران اداره می‌شود، 42 درصد نیروی کار ایران (9.7 از 23.2 میلیون نفر) در بخش رسمی و 58 درصد (13.5 از 23.2 میلیون نفر) در بخش غیررسمی شاغل هستند. با این وجود، سایر آمارهای رسمی نشان می‌دهد که 75 درصد از نیروی کار را کارگران بخش رسمی تشکیل می‌دهند یعنی چهار میلیون کارمند دولتی و 14 میلیون عضو سازمان تامین اجتماعی (18 میلیون از 24 میلیون). با استفاده از داده‌های وزنی HIES، این مطالعه نشان داد که 40 درصد از کارکنان در بخش رسمی (بخش عمومی و وابسته به SSO) مشغول به کار بودند که بسیار شبیه درصدهای ذکر شده در سوابق LFS است.

4- شوک قیمتی و الگوی مفهومی خانوارها تحت تحریم

گفته شد که تورم کانال انتقال کلیدی است که از طریق آن تحریم‌های اقتصادی رفاه اجتماعی خانوارهای ایرانی را تغییر می‌دهد. بر اساس برآورد شاخص قیمت مصرف کننده ایران توسط مرکز آمار ایران (ISC)، سطح عمومی قیمت‌ها از مارس 2011 تا مارس 2021 حدود 1080 درصد افزایش داشته است. تحریم‌های اقتصادی به تورم کمک کرده و درآمد نفتی ایران را کاهش داده و دسترسی به ذخایر خارجی را محدود کرده است که به‌نوبه خود منجر به کسری بودجه و کمبود ارز سخت شده است. ایران در درجه اول کسری بودجه عمومی خود را از طریق سیاست‌های پولی انبساطی و چاپ پول حل می‌کند، نه اعمال سیاست‌های مالی، در نتیجه نقدینگی افزایش می‌یابد. تحریم‌ها انتظارات تورمی و تقاضای سفته‌بازی برای ارز را نیز تشدید می‌کند. در نتیجه، تحریم‌ها به دلیل چاپ پول بیشتر، افزایش انتظارات تورمی و کاهش ارزش پول ملی منجر به افزایش سطح عمومی قیمت‌ها شده است.

شکل1: شاخص قیمت مصرف کننده بین 2012 تا 2021

تورم بالاتر قدرت خرید واقعی خانوارها را کاهش می‌دهد و منجر به کسری بیشتر بودجه خانوار می‌شود. بررسی خلاصه سالانه درآمد و هزینه خانوار منتشر شده توسط ISC نشان می‌دهد که میانگین درآمد واقعی خانوار برای خانوارهای روستایی و شهری در طی دو سال اول تحریم اوباما بین سال‌های 2011 و 2013 به ترتیب 10.7 درصد و 13.4 درصد کاهش یافته است. بر این اساس، متوسط درآمد واقعی خانوارها در شهرها و روستاهای ایران در سال 2020 نسبت به سال 1396 به ترتیب 25.7 درصد و 23.9 درصد کاهش داشته است.

در طول این دوره ده ساله درجات متفاوتی از انقباض رفاهی در میان مناطق شهری و روستایی و خانوارهایی که سرپرست آنها کارگران رسمی و غیررسمی هستند، وجود داشته است. از منظر مخارج، HIES نشان می‌دهد که ارزش واقعی هزینه‌ها در سطح ملی، خانوارهای شهری و روستایی در سال 2020 نسبت به سال 2011، به ترتیب 21، 19 و 36 درصد کاهش یافته است. طی یک دوره ده ساله در سال‌های 2011 تا 2020 ایران دو دوره تحریم اقتصادی را تجربه کرد که با یک دوره تنفس در توافق ایران قطع شد. بین سال‌های 2011 تا 2013، هزینه‌های واقعی خانوارها به ترتیب هشت درصد در مناطق شهری و 14 درصد در مناطق روستایی کاهش یافته است. در طول دوره اجرایی شدن برجام، هزینه‌های واقعی خانوار برای ساکنان شهری به میزان قابل توجهی افزایش یافت. در مقایسه با سال 2017، هزینه‌های واقعی خانوارها در سال 2020 به ترتیب 18.5 درصد و در مناطق شهری و روستایی 21 درصد کاهش یافته است.

شکل2: متوسط هزینه سرانه واقعی بر اساس قیمت‌های 2016

همچنین تفاوت‌هایی در انقباض رفاه خانوار بین خانوارهایی که سرپرست آنها کارگران رسمی و غیررسمی هستند وجود داشته است. مخارج واقعی خانوارهای تحت سرپرستی کارکنان دولتی و اعضای SSO به ترتیب 2 و 1.5 برابر بیشتر از هزینه‌های کارگران غیررسمی و بیکاران باقی مانده است. در حالی که خانوارهای کارگران بخش رسمی 17 درصد هزینه‌های واقعی خود را کاهش دادند، خانوارهای کارگران بخش غیررسمی بین سال‌های 2011 تا 2020 حدود 29 درصد هزینه‌های واقعی خود را کاهش دادند.

تحلیل دقیق سبد مصرفی خانوارها نشان می‌دهد که در سال 2020 در مقایسه با سال 2011 خانواده‌های ایرانی هزینه‌های واقعی مواد غذایی و سهم غذا از کل هزینه‌ها را کاهش داده‌اند. ارزش واقعی مخارج غذا در همه خانوارهای ایرانی به میزان 42 درصد کاهش یافته است. وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی نشان داده که بین سال‌های 1390 تا 1398 مصرف ماهیانه گوشت قرمز، شیر و برنج ایرانی به ازای هر فرد به ترتیب 51.6 درصد، 35.3 درصد و 34.7 درصد کاهش یافته است. با این حال مشابه روند مشاهده شده در انقباض کلی رفاه، این انقباض در مخارج واقعی غذا در میان خانوارهایی که سرپرست آنها کارگران رسمی و غیررسمی هستند، متفاوت بوده است. به عنوان مثال کارکنان دولتی بین سال‌های 2011 تا 2020 هزینه‌های واقعی غذای خود را 38 درصد کاهش دادند، در حالی که خانواده‌های تحت سرپرستی کارگران غیررسمی در مدت زمان مشابه هزینه‌های خود را 43 درصد کاهش دادند. از سال 2011 تا 2020، سهم غذای مصرفی خانوارهای تحت سرپرستی کارکنان دولتی و تامین اجتماعی به ترتیب از 27 درصد به 20 درصد و از 29 درصد به 21 درصد کاهش یافته است. با این حال، کارگران بخش‌های بیکار و غیررسمی سهم غذا در مخارج خود را از 34 درصد در سال 2011 به 27 درصد در سال 2020 کاهش دادند. البته چنین کاهشی در مصرف مواد غذایی خانوار را نمی‌توان به عنوان بهبود رفاه خانواده تعبیر کرد. زیرا در طول برجام، زمانی که رفاه خانوارها بهبود یافت، کارکنان دولتی و اعضای تامین اجتماعی هزینه‌های غذایی خود را افزایش دادند. با وجود چنین بهبودی، مخارج واقعی غذا در سال 2020 در مقایسه با سال 2017 برای هر سه گروه 22 درصد کاهش یافت. سهم غذا در سبد مصرف کارکنان دولتی به طور متوسط 10 درصد کمتر از کارگران بخش غیررسمی بوده که 22 درصد در مقایسه با 32 درصد بین سال‌های 2011 تا 2020 بوده است.

این روند را که کارگران غیررسمی نسبت به کارگران بخش رسمی مجبورند هزینه‌های خود را به طور قابل‌توجهی منقبض کنند می‌توان در سایر هزینه‌های خانوار مانند تحصیل و سرگرمی هم دید. بین سال‌های 2011 و 2020، هزینه‌های واقعی آموزش در خانوارهایی که سرپرستی آنها کارکنان دولتی، اعضای تامین اجتماعی و کارمندان بخش غیررسمی بودند به ترتیب 32 درصد، 49 درصد و 53 درصد کاهش یافت. به طور مشابه، علیرغم سهم کم هزینه‌های سرگرمی در میان خانواده‌ها- کمتر از دو درصد از هزینه‌های خانوار- کارکنان دولتی، اعضای سازمان تامین اجتماعی و کارمندان بخش غیررسمی هزینه‌های سرگرمی واقعی خود را در مدت مشابه 39، 60 و 66 درصد کاهش دادند.

از نظر هزینه‌های سلامت در سطح ملی، بین سال‌های 2011 تا 2020، خانوارهای ایرانی هزینه‌های سلامت واقعی خود را هشت درصد کاهش دادند. این هزینه‌های سلامت بین سال‌های 2011 و 2020 در بین کارکنان بخش دولتی و کارکنان بخش غیررسمی به ترتیب در محدوده پنج و نه درصد بود. با این حال، در طول اجرای برجام، برای همه خانوارهای ایرانی کل هزینه‌های سلامت 17.3 درصد افزایش یافت. کارمندان بخش دولتی، اعضای تامین اجتماعی و کارکنان بخش غیررسمی هزینه‌های بهداشتی خود را به ترتیب 32 درصد، 29 درصد و 9 درصد افزایش دادند. با این حال، در طول تحریم‌های ترامپ و حتی در سال اول شیوع همه‌گیری ویروس کرونا، در سال 2020 در مقایسه با سال 2017 خانوارهای تحت سرپرستی کارکنان دولتی، اعضای سازمان تامین اجتماعی و کارمندان بخش غیررسمی به ترتیب 10، 11 و 13 درصد در هزینه‌های واقعی سلامت کاهش دادند. این ارقام نشان می‌دهد که خانوارهای ایرانی مجبور بودند در دوره‌های تشدید تحریم‌ها از اقلام ضروری مانند مراقبت‌های بهداشتی صرف‌نظر کنند و هزینه‌های خود را کاهش دهند، که نشان می‌دهد در زمان افزایش فشار اقتصادی، ایرانی‌ها مجبور بودند هزینه‌های خود را اولویت‌بندی کنند و احتمالاً مخارج بهداشتی خود را به خطر بیاندازند.

شایان ذکر است که دولت ایران و سازمان تامین اجتماعی موظف به ارائه بیمه درمانی و بازنشستگی و همچنین کمک هزینه از کارافتادگی به اعضا و خانواده‌های آنان می‌باشند. صد درصد کارکنان دولتی و اعضای سازمان تامین اجتماعی در سال 2020 تحت پوشش بیمه سلامت قرار داشتند. در مقابل، 81 درصد از کارگران غیررسمی به طور متوسط بین سال‌های 2011 تا 2020 تحت پوشش بیمه سلامت قرار داشتند. با وجود گسترش بیمه سلامت، هر سه مورد این گروه‌‌ها بخشی از هزینه‌های بهداشتی را خود بر عهده داشتند.

شکل 3: تغییر در هزینه‌های واقعی خانوارها، فقر و فقیرشدن بین سال‌های 2011 تا 2020 (درصد)

تجزیه و تحلیل دقیق HIES نشان می‌دهد که کارگران غیررسمی و خانوارهای بیکار چهار برابر بیشتر از کارمندان دولتی دچار فقر بهداشتی می‌شوند. فقیر شدن سلامت زمانی اتفاق می‌افتد که یک خانواده غیرفقیر در نتیجه هزینه‌های بهداشتی که از جیب خود پرداخت می‌کند دچار فقر می‌شود. بین سال‌های 2011 تا 2020 به طور متوسط، سالانه سه درصد از خانوارهای ایرانی به دلیل هزینه‌های بهداشتی فقیر شده‌اند. با این حال، نرخ فقیر شدن سلامت برای کارکنان دولتی یک درصد در سال بوده، در حالی که این میزان برای خانواده‌هایی که سرپرستی آنها با کارگران غیررسمی است، سالانه چهار درصد بوده، یعنی کارگرانی که در نتیجه هزینه‌های درمانی خود به زیر خط فقر سقوط کردند. داده‌ها نشان می‌دهد که خانوارها حتی در سال اول همه‌گیری، برای مقابله با شوک اقتصادی تحریم‌ها، هزینه‌های بهداشتی خود را کاهش دادند. در مقابل آنها هزینه‌های بهداشتی خود را در دوره برجام افزایش دادند. در مجموع، این ارقام نشان می‌دهد که در طول شوک‌های اقتصادی، ایرانی‌ها مجبورند هزینه‌های مراقبت‌های بهداشتی خود را کاهش دهند و کارگران غیررسمی به‌ویژه در برابر این روند آسیب‌پذیر هستند، زیرا به دلیل هزینه‌های مربوط به مراقبت‌های بهداشتی با خطر بیشتری در سقوط  به زیر خط فقر مواجه هستند.

تغییر سبد مصرفی خانوارها طی دو مرحله تحریم نشان می‌دهد که خانوارهای ایرانی با وجود کاهش 21 درصدی مصرف، مجبور شدند هزینه بیشتری برای مسکن بپردازند. در سال 2011، هزینه مسکن 26.3 درصد از سبد مصرفی خانوارهای ایرانی را تشکیل می‌داد، اما تا سال 2020، هزینه مسکن به طور قابل توجهی افزایش یافت و به 43.3 درصد در سطح ملی رسید. با عطف به گروه‌های خاص خانوار، در سال 2020 نسبت به سال 2017 کارکنان دولتی، اعضای سازمان تامین اجتماعی و بخش غیررسمی پنج درصد، 15 درصد و 22 درصد بیشتر هزینه مسکن پرداخت کردند.

شکل4: هزینه‌های واقعی خانوار بین سال‌های 2010 تا 2020 که صرف بهداشت، مسکن و غذا شده است

5- برنامه‌های انحصاری رفاه اجتماعی

علاوه بر برنامه‌های ملی رفاه اجتماعی که در دسترس کارمندان عمومی است، بسیاری از موسسات و برنامه‌های دولتی مزایای انحصاری رفاه اجتماعی برای افزایش امنیت اقتصادی کارکنان عمومی ارائه می‌کنند. تقریبا همه سازمان‌های دولتی مراکز خدمات رفاهی خود را دارند که وام‌های یارانه‌ای، خدمات مراقبت‌های بهداشتی، اقلام غذایی، سرگرمی، اقامتگاه‌های تفریحی و اسکان را برای اعضای خود فراهم می‌آورند. به عنوان مثال، تحت برنامه‌های مزایای خاص، یک کارمند دولتی با خانواده خود می‌تواند واجد شرایط استفاده از اقامتگاه‌های تفریحی و مسکن در سراسر کشور باشد. نحوه استفاده از چنین اقامتگاه‌های تفریحی رایگان یا با یارانه بالا در بین سازمان‌های دولتی متفاوت است و خانواده‌های نظامی و اطلاعاتی می‌توانند یک یا دو بار در سال از مزایای اقامتگاه‌های تفریحی استفاده کنند. بسیاری از کارمندان عمومی اقلام غذایی یارانه‌ای را به عنوان بخشی از مزد خود به صورت گهگاه و مکرر دریافت می‌کنند.

تقریبا همه سازمان‌های دولتی در ایران تعاونی‌های مصرفی کارمندان را تاسیس کرده‌اند که خرده‌فروشی‌هایی هستند که به صورت مشارکتی توسط کارمندان سازمان اداره می‌شوند تا نیازهای همکاران خود را برآورده کنند. تنها در تهران بیش از 400 خرده فروشی کوچک و بزرگ خدمات معیشتی را به کارکنان دولتی ارائه می‌دهند. در این گونه فروشگاه‌های خرده‌فروشی، تعاونی‌های مصرف طیف وسیعی از مواد غذایی، اقلام غیرخوراکی و کالاهای بادوام را با قیمت‌های مناسب به اعضای خود ارائه می‌دهند. اتحادیه ملی تعاونی‌های مصرف کارکنان دولت، معروف به اسکاد، بیش از 330 تعاونی مصرف را در بر می‌گیرد و یکی از بزرگترین تعاونی‌های کشور است. یکی دیگر از مزیت‌های تعاونی‌های مصرف این است که به کارکنان دولتی اجازه می‌دهد هزینه خرید خود را به صورت اقساطی پرداخت کنند. در یک اقتصاد بی‌ثبات، که در آن تورم بالا است و ارزش پول به طور مداوم کاهش می‌یابد، برای کارکنان دولتی سودمند است که آنچه را که نیاز دارند خریداری کنند و پول آن را در طول زمان بپردازند. قانون ارائه مزایای رفاهی خاص را هم برای کارمندان دولت الزامی می‌کند. به عنوان مثال، بر اساس قانون تسهیلات رفاهی کارکنان دولت، وزارت صنعت، معدن و تجارت موظف است کالاهای اساسی و مورد نیاز کارکنان دولت را از طریق تعاونی‌های مصرف کارکنان هر یک از دستگاه‌های اجرایی مرتبط تامین کند. به همین ترتیب بانک‌های ایرانی موظفند 20 درصد از کل منابع قرض‌الحسنه خود را به عنوان وام فوری در اختیار کارکنان دولت قرار دهند.

نمونه دیگری از مزایای قابل توجه کارکنان دولت، برنامه‌های رفاهی بنیاد تعاون است که بازی اقتصادی نهادهای نظامی و امنیتی ایران است. بر اساس اساسنامه، هدف بنیادها ارائه وام یارانه‌ای، رهن، وام تجاری، زمین یارانه‌ای و مصالح ساختمانی به پرسنل خود است. نیروهای ارتش جمهوری اسلامی، نیروی انتظامی، سپاه پاسداران انقلاب اسلامی، وزارت دفاع و تدارکات نیروهای مسلح و نیروی مقاومت بسیج وابسته به سپاه از طریق بنیادهای تعاونی خود به شدت درگیر مسائل اقتصادی، فعالیت‌های بانکی و تجاری و ارائه حمایت‌های رفاهی برای اعضای خود هستند. در حالی که ممکن است بنیادهای تعاون به طور رسمی به عنوان بخشی از سیستم رفاهی ایران در نظر گرفته نشوند، اما امنیت اقتصادی کارکنان بخش دولتی، به ویژه پرسنل نظامی را بهبود بخشیده‌اند و همچنین می‌توان گفت که سیاست‌های اجتماعی ایران را تحت تاثیر قرار داده است. به عبارت دیگر، بنیادهای تعاون با توجه به نقش برجسته خود به عنوان سهامداران کلیدی در اقتصاد ایران، تاثیر قابل توجهی بر سیاست‌های اجتماعی مرتبط با بخش‌های حیاتی مانند مسکن، پزشکی و بهداشت و درمان دارند.

این برنامه‌ها و موسسات اجتماعی انحصاری به خانواده‌های کارکنان دولتی اجازه می‌دهند که به هنگام شوک‌های اقتصادی هم استراتژی‌های مقابله مبتنی بر رفتار و هم مبتنی بر دارایی را پیش بگیرند که به نوبه خود امنیت اقتصادی آنها را تامین می‌کند. البته ممکن است تحریم‌ها به تدریج ظرفیت دولت را برای حفظ قدرت خرید واقعی کارکنان پایین آورده و ارزش این گونه غرامت‌ها و یارانه‌های غیرنقدی را به دلیل کسری بودجه قابل‌توجه و تورم بالا کاهش داده باشد. با این وجود، این نوع کمک‌ها در حمایت از کارمندان بخش دولتی بسیار مهم است. ولی مهم است که اذعان کنیم که کارمندان غیردولتی به چنین چترهای حمایتی دسترسی ندارند. با توجه به این واقعیت که کارکنان بخش دولتی در شرایط تحریم در خطر از دست دادن شغل خود نیستند و از درآمد ثابت و بالاتری برخوردار هستند، غرامت و پاداش غیرنقدی انحصاری دریافت می‌کنند که آنها را در برابر شوک‌های اقتصادی خارجی مصون می‌دارد. مراکز رفاهی و تعاونی‌ها به آنها در مدیریت هزینه‌ها و حفظ بخشی از رفاه آنها حتی در شرایط تورم بالا کمک می‌کنند. اما بخش قابل‌توجهی از نیروی کار ایران، از جمله کارگران غیررسمی و بسیاری از کارگران رسمی در بخش خصوصی، حق دریافت چنین کمک‌های اجتماعی و اقتصادی انحصاری را ندارند و این امر آنها را به شدت در معرض خطر بیکاری و از دست دادن شغل اولیه و منبع درآمد خود قرار می‌دهد.

6- تأثیر تحریم‌ها بر بازار کار

با توجه به تاثیر منفی تحریم‌ها بر رشد کلی اقتصادی، پیش‌بینی می‌شود که تحریم‌ها خطر اخراج کارکنان، کاهش ساعات کار یا کاهش حقوق کارگران در ایران را افزایش دهد. بر اساس گزارش مرکز آمار ایران، ISC، تعداد افراد شاغل در ایران از 20.4 میلیون نفر در سال 2011 به 22.9 میلیون نفر در سال 2020 افزایش یافته است. با این حال، قبل از تحریم‌های ترامپ و همه‌گیری کووید-19 در سال 2019، ایران 24.4 میلیون نفر نیروی کار داشت، به این معنی که بیش از 1.5 میلیون شغل در نتیجه شیوع کووید-19 در ایران از بین رفته است. اخیرا مطالعه‌ای نشان داد که نرخ اشتغال ایران پس از تحریم‌های اقتصادی طی سی سال گذشته به طور سیستماتیک کاهش یافته ، به ویژه مشارکت زنان در نیروی کار در طول تحریم‌ها افت قابل توجهی داشته است.

همانند تورم، تاثیر نامطلوب تحریم‌ها بر بازار کار به طور مساوی توزیع نشده است. خطر از دست دادن شغل در بخش دولتی تقریبا صفر است و دولت نمی‌تواند کارمندان را صرفا به دلیل مشکلات اقتصادی اخراج کند. به عنوان مثال، هیچ یک از 1.5 میلیون شغل از دست رفته در طول همه‌گیری در بخش دولتی نبود. کارگران رسمی ایرانی به دلیل قانون کار ایران از حمایت بالایی برخوردارند. در مقابل کارگران بخش غیررسمی به دلیل عدم حمایت بیشتر در معرض خطر از دست‌دادن شغل خود قرار دارند. بنابراین تمام تاثیر نامطلوب تحریم‌ها بر بازار کار بر دوش بخش غیررسمی به ویژه کارگران زن بوده است.

با اعمال قانون کار حامی کارگران، سیستم رفاه از کارگران بخش رسمی در بخش خصوصی نیز حمایت می‌کند و کارفرمایان بخش خصوصی در اخراج کارگران خود با مشکل مواجه می‌شوند. حتی اگر یک کارمند رسمی اخراج شود، بیمه بیکاری 55 درصد حقوق او را برای مدت حداکثر 36 ماه برای کارمندان مجرد و 50 ماه برای کارمندان متاهل تامین می‌کند. علیرغم وجود چنین اقدامات سخاوتمندانه حمایت اجتماعی در برابر بیکاری، این مزایا به همه ایرانیان بیکار تعلق نمی‌گیرد و تنها 8.6 درصد از کارگران بیکار از چنین مزایایی برخوردار می‌شوند. به عبارت دیگر، در دهه گذشته تنها 8.6 درصد از جمعیت بیکار ایران مشمول دریافت مقرری بیکاری بودند و مقرری بیمه بیکاری به طور متوسط به مدت 19 ماه به افراد بیکار واجد شرایط پرداخت شده است. این برنامه حمایت از بیکاران عمدتا کارمندان رسمی با قرارداد دائم را هدف قرار داده است. کارگران بخش رسمی با قراردادهای مدت معین باید بیش از یک سال برای کارفرمایان خود کار کنند تا واجد شرایط چنین بیمه‌ای باشند. این بدان معناست که نزدیک به 40 درصد از کارکنان بخش رسمی ایران به دلیل قراردادهای خود از دریافت مقرری بیکاری محروم هستند. بیشتر این قراردادهای مدت معین به کارگران کم مهارت در بخش رسمی یا کسانی که اهرم مذاکره برای استخدام دائمی ندارند ارائه می‌شود. بنابراین، در حالی که نظام رفاه اجتماعی ایران از کارکنان دولتی در برابر اثرات نامطلوب تحریم‌ها بر بازار کار محافظت می‌کند، بخش قابل توجهی از نیروی کار ایران، به‌ویژه کارگران غیررسمی و آن‌هایی که قراردادهای ثابت یا غیردائم دارند فاقد شبکه ایمنی مزایای بیکاری است و بنابراین بار نامتناسبی را که توسط چنین شوک‌هایی اعمال می‌شود، متحمل می‌شوند.

7- توزیع فقر

نتایج حاصل از روش هزینه نیازهای اساسی (CBN) برای اندازه گیری فقر، نشان می‌دهد که خانوارهایی که سرپرست آنها کارگران غیررسمی است، پنج برابر فقیرتر از خانوارهایی هستند که سرپرست آنها کارمندان دولتی است. در بازه زمانی 2011 تا 2020، شش درصد از خانواده‌های کارگر دولتی زیر خط فقر زندگی می‌کردند، در حالی که 32 درصد از خانواده‌های کارگر غیررسمی فقیر بودند. در حالی که نرخ فقر کارمندان دولتی در طول تحریم‌های اوباما بین پنج تا شش درصد باقی ماند، نرخ فقر برای کارمندان بخش غیررسمی در مدت مشابه از 26.6 درصد در سال 2011 به 31 درصد در سال 2014 افزایش یافت. پس از تحریم‌های ترامپ، نرخ فقر در میان کارمندان دولتی و نیز کارگران بخش غیررسمی افزایش یافت. برای کارگران دولتی، نرخ فقر از چهار درصد در سال 2017 به ده درصد در سال 2020 افزایش و برای کارگران غیررسمی نرخ فقر از 32 درصد به 40 درصد افزایش یافته است. از نظر فقر در سطح ملی، نتایج مطالعه نشان می‌دهد که میانگین نرخ فقر در سطح ملی در دوران تحریم اوباما 22 درصد باقی مانده و این میانگین در دوران تحریم ترامپ به 29 درصد رسیده است. از سال 2011 تا 2014، نرخ فقر به 25 درصد و از سال 2017 تا 2020، نرخ فقر به 32 درصد افزایش یافته است.

شایان ذکر است در این تحقیق خانوارها بر اساس مخارج خود در چهار طبقه اقتصادی دسته‌بندی شده‌اند. یک خانوار در صورتی به عنوان فقیر طبقه‌بندی می‌‌شود که مخارج آن کمتر از خط فقر تعیین شده باشد، در حالی که خانواری که بیش از خط فقر هزینه دارد اما کمتر از 150 درصد خط فقر خرج می‌کند، آسیب‌پذیر محسوب می‌شود. طبقه متوسط به خانواده‌هایی گفته می‌شود که مخارج آنها بین 150 تا 500 درصد خط فقر باشد و خانوارهایی که مخارج آنها بیش از 500 درصد خط فقر باشد، طبقه متوسط به بالا محسوب می‌شوند.

در دوره 2010-2020، بیش از 70 درصد از کارکنان دولتی در طبقه متوسط قرار گرفتند، در حالی که تنها 39 درصد از خانوارهای تحت سرپرستی کارگران غیررسمی واجد شرایط قرارگیری در طبقه متوسط بودند. در مورد آسیب‌پذیری نسبت به فقر، به طور متوسط 18 درصد از خانوارهای تحت سرپرستی کارمندان دولتی در این دوره آسیب‌پذیر تلقی می‌شدند، در حالی که 26 درصد از کارگران غیررسمی و خانواده‌های بیکار که فقیر نبودند اما در معرض فقر بودند، آسیب‌پذیر به حساب می‌آمدند.

شکل5: طبقه اقتصادی بین کارگران عمومی، اعضای سازمان تامین اجتماعی و شاغلان بخش غیررسمی در 2010-2020

8- نظام رفاه اجتماعی ایران، یک سیستم مازاد عرضه بوروکراتیک شکست خورده

سیستم رفاه اجتماعی یکی از ابزارهایی است که توسط کشورهای هدف برای مدیریت ریسک‌های مرتبط با تحریم‌های اقتصادی استفاده می‌شود. در این راستا، درک نظام رفاه اجتماعی ایران برای درک تغییرات بالقوه رفاه اجتماعی شهروندان در شرایط تحریم، توزیع اثرات نامطلوب احتمالی تحریم‌ها و احتمال تشدید این تاثیرات در میان اقشار خاص مردم بسیار مهم است. علاوه بر این، این درک بینش‌های ارزشمندی را در مورد اینکه چگونه نظام سیاسی حفاظت و حمایت از خود را در اولویت قرار می‌دهد و چگونه بخش‌های مختلف جامعه بر اساس دسترسی خود به حمایت اجتماعی به شوک‌های اقتصاد کلان واکنش دارد، فراهم می‌آورد.

نظام رفاه اجتماعی جمهوری اسلامی تعداد قابل‌توجهی از نهادهای دولتی و فرادولتی را دربرگرفته که برنامه‌های رفاهی گسترده‌ای را برای شهروندان ایرانی ارائه می‌کنند. اما بررسی ابعاد تقاضا و عرضه در نظام رفاه اجتماعی نشان می‌دهد که این نظامِ مازادِ عرضه بیش از آنکه مبتنی بر نیاز باشد، مبتنی بر امتیاز است. بررسی الگوهای مصرف خانوارهایی که توسط کارگران بخش رسمی و غیررسمی رهبری می‌شوند، و تفسیر این الگوها به‌عنوان راهبرد مقابله‌ای مبتنی بر رفتار، سوگیری قابل‌توجهی را در سیستم رفاه اجتماعی به نفع کارکنان بخش رسمی، به‌ویژه آنهایی که تاثیر قابل‌توجهی بر سیاست داخلی دارند می‌بینیم، از جمله پرسنل نظامی، نیروهای امنیتی و نیروهای شبه نظامی مرتبط با سپاه پاسداران انقلاب اسلامی و جناح‌های وابسته که در بخش دولتی و خصوصی کار می‌کنند، یک بلوک حاکم را تشکیل می‌دهند. این بلوک کارمندان عمومی سطح متوسط یا بوروکرات‌های عالی‌رتبه‌ای رادر خود دارد که بر اساس وفاداری و نه شایستگی منصوب می‌شوند. بلوک حاکم نفوذ قابل توجهی بر سیاست‌های جمهوری اسلامی دارد و اولویت‌های آنها در سطح بالایی از سوی صاحبان قدرت مورد توجه قرار می‌گیرد. جمهوری اسلامی اغلب به دنبال برآوردن نیازهای آنهاست و به ویژه در شرایط تهدیدات امنیتی مانند جنگ اقتصادی خارجی به آنها امتیازات رفاهی خاصی ارائه می‌دهد. از این نظر نظام رفاه اجتماعی در ایران به شدت سیاسی شده و کسانی که قدرت سیاسی را در دست دارند اغلب از حمایت دولت بیشترین بهره را می‌برند. این رفتار ترجیحی با گروه‌های با نفوذ سیاسی، ماهیت نخبه‌گرایانه نظام رفاه را تقویت می‌کند، نظامی که نیازهای عده‌ای معدود بر نیازهای بسیاری اولویت دارند. بنابراین جای تعجب نیست که اثرات نامطلوب تحریم‌های اقتصادی در ایران توسط افراد و گروه‌هایی که دسترسی کمتری به قدرت و نفوذ سیاسی دارند، شدیدتر احساس شود.

به نظر می‌رسد که نظام رفاه اجتماعی ایران به یک سیستم امتیاز محور تبدیل شده تا یک سیستم مبتنی بر حقوق یا نیاز محور. اگرچه از انقلاب 1979 تاکنون تلاش‌های متعددی برای بهبود شبکه ایمنی اجتماعی در ایران صورت گرفته، اما دولت نتوانسته یک سیستم رفاهی فراگیر، پایدار و عادلانه ایجاد کند که نیازهای اساسی آسیب‌پذیرترین جمعیت‌ها را برطرف کند و امنیت اقتصادی را ارتقا دهد.

از لحاظ تاریخی، جمهوری اسلامی وارث یک سیستم رفاه اجتماعی متعصب شهری بود که به کارگران رسمی در بخش‌های دولتی و خصوصی کمک می‌کرد. پس از انقلاب 1979 ایران، سیاست اجتماعی ایران به سمت روستایی فراگیرتر و متعادل‌تر تغییر کرد. قانون اساسی جمهوری اسلامی دولت را ملزم می‌کند که برای همه شهروندان آموزش همگانی، مراقبت‌های بهداشتی، اشتغال، مسکن و خدمات اجتماعی فراهم کند. ایده‌های عدالت اجتماعی و امنیت اقتصادی مندرج در قانون اساسی از طریق تشکیل تشکل‌های انقلابی جدید و اجرای سیاست‌های جدید مسکن، آموزش و بهداشت پیگیری شد. این سیاست‌های جدید و رشد اقتصادی نسبتا ثابت، به‌ویژه پس از جنگ عراق و ایران، منجر به کاهش فقر و نابرابری و همچنین توسعه سرمایه انسانی شد. در اواسط دهه 1379، ‌قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی، تشکیل وزارت رفاه و اجرای تعدادی از برنامه‌های اجتماعی از جمله توسعه بیمه روستایی، چشم‌انداز تجدید ساختار سازمانی فراگیرتر سیستم رفاهی را مطرح کرد. با افزایش درآمدهای نفتی، ایران تعدادی برنامه اجتماعی فراگیر را، از جمله دو برنامه واگذاری نقدی بدون قید و شرط، برنامه مسکن ارزان قیمت، برنامه مراقبت بهداشتی همگانی و برنامه‌ای به نام سهام عدالت که طرحی برای توزیع سهام شرکت‌های دولتی بود، اجرا کرد. علیرغم همه تلاش‌های انجام شده برای بهبود رفاه اجتماعی ایران، دولت ایران در ایجاد یک سیستم فاگیر برای رفع نیازهای اساسی آسیب‌پذیرترین مردم و تقویت مقاومت اقتصادی در برابر اثرات نامطلوب شوک‌های کلان مانند تحریم‌های اقتصادی شکست خورد.

عوامل متعددی در این شکست نقش داشتند، از جمله منابع ناکافی دولتی، اطلاعات ناکافی، وجود مراکز متعدد تصمیم‌گیری و به ویژه تضاد منافع در نظام سیاسی ایران. به عنوان مثال برنامه ارائه وجه نقد احمدی‌نژاد در سال 2011 احتمالا اثرات نامطلوب تحریم‌های اوباما در سال‌های 2012 و 2013 را کاهش داد. تحت اولین برنامه درآمد پایه جهانی در ایران، دولت احمدی‌نژاد به 97 درصد از جمعیت به ازای هر نفر 45 دلار در ماه (445000 ریال برابر با 25 درصد از درآمد متوسط در سال 2011) پرداخت می‌کرد. بعدها در سال 2019، برنامه کمک هزینه معیشتی روحانی به 60 درصد جمعیت ایران کمک نقدی (3 تا 4 میلیون ریالی) داشت.

در حال حاضر این دو برنامه پرداخت نقدی با ارزش واقعی ماهانه کمتر از 8 دلار برای هر نفر، 12 تا 13 درصد از بودجه عمومی ایران را مصرف می‌کنند. در نهایت دولت به دلیل کسری کلان بودجه عمومی و نرخ تورم بالای ناشی از تحریم‌های اخیر، نتوانست ارزش واقعی پرداخت نقدی خود را حفظ کند.

طرح تحول نظام سلامت که توسط دولت روحانی اجرا شد به همین سرنوشت دچار شد. در سال 2014، این کشور یک طرح بیمه درمانی سخاوتمندانه به نام مراقبت روحانی یا طرح تحول سلامت (HTP) را برای ارائه بیمه درمانی به همه ایرانیان راه اندازی کرد. هدف این برنامه کاهش هزینه‌های بالای سلامت ایران از طریق ارائه بیمه سلامت به همه ایرانیان بود. اگرچه این برنامه پوشش بیمه سلامت را افزایش داد، اما نتوانست به ویژه به دلیل کمبود منابع و بودجه کافی دولتی به اهداف اعلام شده خود دست یابد.

فقدان زیرساخت داده جامع و سوء مدیریت عمومی به شکست سیستم اجتماعی در ارائه حمایت اجتماعی فراگیر کمک کرده است. بنیاد امداد امام خمینی (ره) و سازمان بهزیستی کشور دو نهاد موازی هستند که مسئولیت شناسایی و حمایت اجتماعی از اقشار آسیب‌پذیر را بر عهده دارند. بر اساس مطالعه منتشر نشده وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی (MCLSW) در سال 1396، بین 70 تا 80 درصد از جمعیت فقیر ایران (سه دهک درآمدی اول) تحت پوشش این دو نهاد موازی نیستند. در مقابل، این دو سازمان به دهک‌های درآمدی ثروتمند کمک‌های اجتماعی اعم از حواله نقدی و بیمه سلامت ارائه می‌کنند. برنامه «مسکن مهر» نمونه دیگری از تلاش ناموفق برای حمایت اجتماعی موثر و فراگیر از ایرانیان است. در سال 2008، دولت احمدی‌نژاد از برنامه بلندپروازانه‌ای برای تحویل سالانه 1.5 میلیون واحد مسکونی به جمعیت‌های کم‌درآمد و آسیب‌پذیر رونمایی کرد. این در حالی است که طی 14 سال اجرای این برنامه تنها دو میلیون واحد مسکونی تحویل داده شده است. اقشار کم‌درآمد و آسیب‌پذیر سه دهک اول که ذینفعان مورد نظر این برنامه بودند نتوانستند از آن بهره‌مند شوند و امتیازات خود را به دهک‌های ثروتمند فروختند. اگرچه دولت روحانی تلاش کرد تا یک سیستم آماری جامع برای شناسایی افراد نیازمند برقرار و بانک اطلاعات رفاه ایران را ایجاد کند، اما پایداری چنین بانک داده ملی در دولت فعلی (2021-2025) زیر سوال است.

یکی دیگر از عوامل موثر در شکست برنامه‌های رفاه اجتماعی ایران وجود نهادهای موازی و تعدد مراکز تصمیم‌گیری است. تعدد مراکز تصمیم‌گیری در سیاست‌گذاری اجتماعی، هماهنگی، همکاری و تعهد در نظام رفاه اجتماعی را تضعیف کرده است. در حالی که وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی وظیفه شناسایی جمعیت‌های آسیب‌پذیر، اجرای سیاست‌های رفع فقر و ارائه کمک‌های اجتماعی را بر عهده دارد، بنیاد امداد امام خمینی (ره) که اهداف مشابهی دارد، مستقل از این وزارتخانه و وابسته به دفتر مقام معظم رهبری است. به موازات آن، سازمان هدفمندی یارانه‌ها که وابسته به سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی ایران است، وظیفه شناسایی اقشار آسیب‌پذیر و توزیع دو حواله نقدی بدون قید و شرط را بر عهده دارد. سیاست‌های مسکن ایران نمونه دیگری از سیاست‌گذاری ناکارآمد است که توسط بسیاری از نهادهای موازی با برنامه‌ها و منافع رقیب و متفاوت اداره می‌شود. بیش از 11 موسسه موازی، مزایا، خدمات، تسهیلات و یارانه مسکن ارائه می‌کنند، اما بیش از 80 درصد بودجه آنها صرف هزینه‌های سربار می‌شود. در حوزه سیاست‌گذاری سلامت، حضور ذی‌نفعان متعدد با اولویت‌های متنوع و عدم هماهنگی، مانع از تدوین بسته موثر بیمه سلامت در نظام رفاهی ایران شد. شایان ذکر است که دولت خاتمی با تاسیس وزارت رفاه در سال 1382 تلاش کرد سیاستگذاری اجتماعی و هماهنگی با نهادهای موازی بهزیستی را متمرکز کند. دولت وی از تصویب قانون جامع رفاه و تامین اجتماعی ایران حمایت کرد. با این حال، او نتوانست همه موسسات رفاهی موازی را تحت پوشش وزارت رفاه خود قرار دهد. وزارت رفاه پس از یک سال فعالیت منحل شد و به سرنوشت وزارت رفاه شاه در سال 1975 دچار شد.

فقدان هماهنگی، فقدان زیرساخت داده‌های جامع، سوء‌مدیریت و تضاد منافع در میان موسسات رفاهی موازی، مازاد عرضه بوروکراتیک یا سیستم رفاهی مبتنی بر امتیاز را در ایران شکل داد. تاج‌مزینانی نظام رفاهی ایران را یک «مازاد عرضه بوروکراتیک» منحصربه‌فرد توصیف کرده که در آن «بسیاری از نهادهای رفاهی دولتی با نهادهای فرادولتی و بنیادهایی با برنامه‌های موازی هم‌پوشانی دارند».در اصل، مازاد عرضه بوروکراتیک یا سیستم رفاه مبتنی بر امتیاز منجر به ایجاد یک سیستم رفاهی چند لایه شده که در درجه اول به نفع منافع بلوک حاکم است نه یک سیستم مبتنی بر نیاز که یک شبکه ایمنی اجتماعی فراگیر را فراهم می‌کند. تحت چنین سیستم مبتنی بر امتیاز، بلوک حاکم از امتیاز دسترسی به برنامه‌های عمومی و شبکه‌های ایمنی انحصاری ارائه شده توسط دولت و موسسات رفاهی موازی شبه‌دولتی برخوردار است، در حالی که اقشار کم‌برخوردار تنها به برنامه‌های عمومی رسمی وابسته هستند. دسترسی، کیفیت و کمیت این برنامه‌های عمومی به طور مستقیم با توانایی دولت برای دسترسی به ثروت بادآورده نفت مرتبط است. تحریم‌های اقتصادی چنین دسترسی به درآمد نفت را کاهش داد و توانایی دولت را برای حفظ ارزش برنامه‌های رفاه عمومی خود به دلیل کسری بودجه و تورم بالا تضعیف کرد. در نتیجه، بلوک حاکم از سیستم رفاهی چندلایه خود برخوردار است، اما اقشار محروم جامعه ایران از جمله کارمندان غیررسمی و جمعیت بیکار از حمایت اجتماعی کافی و وافی برخوردار نیستند. در نتیجه، تعجب‌آور نیست که چنین سیستم رفاهی امتیازمحور به توزیع نابرابری کمک می‌کند و تحریم‌های اقتصادی را برای گروه‌های به حاشیه رانده شده مضرتر می‌کند.

9- نتیجه‌گیری

اثربخشی تحریم‌های اقتصادی به شدت به تبدیل مشکلات اقتصادی خارجی به فشار سیاسی داخلی موثر بستگی دارد. تجربه ایران نشان می‌دهد که فشار اقتصادی خارجی ناشی از تحریم‌ها نتوانست فشار سیاسی داخلی ایجاد کند که بخشی از آن به دلیل توزیع نابرابر اثرات نامطلوب تحریم‌ها بر اقشار مختلف جامعه ایران است. این مطالعه نقش نظام رفاه اجتماعی را در افزایش تاب‌آوری در برابر تحریم‌های اقتصادی در داخل بلوک حاکم برجسته کرد. سیستم رفاهی امتیازمحور ایران، حمایت بیشتری از کارکنان بخش رسمی، به‌ویژه کارمندان دولتی، فراهم می‌کند. کارمندان دولت، از جمله پرسنل نظامی و بوروکرات‌ها، و دیگرانی که خدمات دولتی ارائه می‌دهند و بر سیاست‌های جمهوری اسلامی تأثیر می‌گذارند، به خوبی در برابر شوک‌های اقتصادی محافظت می‌شوند. در مقابل، نظام رفاه اجتماعی نمی‌تواند امنیت اقتصادی جمعیت آسیب‌پذیر ایرانی را افزایش دهد. به این ترتیب، بخش قابل توجهی از جمعیت ایران، به ویژه آنهایی که نفوذ سیاسی محدودی دارند، تنها از مزایای باقیمانده رفاهی برخوردار می‌شوند. به عبارت دیگر، توانایی دولت برای تامین مالی برنامه رفاه عمومی خود، که به نفع اقشار پایین اجتماعی-اقتصادی است، منوط به در دسترس بودن درآمدهای نفتی کافی است. در صورت کسری درآمد نفتی، تاثیر شوک‌های کلان اقتصادی به شدت توسط این بخش‌های آسیب‌پذیر جامعه احساس می‌شود. در نتیجه، رنج اقتصادی ناشی از تحریم‌ها به فشار سیاسی داخلی موثر تبدیل نمی‌شود، زیرا کسانی که می‌توانند سیاست‌های خود را در تهران تغییر دهند، حمایت‌های اجتماعی بیشتری دریافت می‌کنند که آنها را در برابر تاثیرات تحریم‌ها مقاوم‌تر می‌کند. با این حال، مهم‌ترین بار تحریم‌ها بر دوش بخش بزرگی از مردم است که تقریبا هیچ تاثیری بر سیاست‌گذاران یا سیاست‌های جمهوری اسلامی ندارند.

مشکلات اقتصادی خارجی عمدتا از طریق بیکاری و تورم بر رفاه خانوارها تاثیر گذاشته است. علیرغم اینکه کارمندان بخش رسمی با قراردادهای معین و کارگران غیررسمی از بیمه بیکاری سخاوتمندانه ایران محروم هستند، کارمندان دولتی تحت تاثیر بیکاری ناشی از تحریم‌ها قرار نمی‌گیرند. ولی تورم ناشی از تحریم‌ها به درجات متفاوتی بر همه خانوارهای ایرانی تاثیر منفی گذاشته است. تحلیل دقیق الگوهای مصرف خانوارهای ایرانی حاکی از کاهش 21 درصدی هزینه‌های واقعی پس از دو دوره تحریم بین سال‌های 2011 تا 2020 است. با استفاده از داده‌های HIES ایران، این مطالعه نشان داد که ایرانی‌ها هزینه‌های خود را برای آموزش، سلامت، سرگرمی و حمل‌ونقل کاهش داده‌اند، در حالی که ارزش واقعی هزینه‌های مسکن خود را در سال 2020 نسبت به سال 2011، 36 درصد افزایش داده‌اند. در مجموع، تفاوت‌های قابل توجهی در تاثیرات نامطلوب تحریم‌هایی دیده می‌شود که خانواده‌های تحت سرپرستی کارگران رسمی، کارگران غیررسمی و افراد بیکار تجربه می‌کنند.

کارکنان شاغل در مشاغل رسمی، به ویژه کارکنان بخش دولتی، از امنیت اقتصادی بیشتری برخوردارند. به طور متوسط، خانوارهایی که سرپرست آنها کارگران رسمی هستند، 1.5 تا دو برابر بیشتر از خانوارهایی کارگران غیررسمی هزینه کرده‌اند. در عین حال، آنها دریافت کنندگان اصلی همه برنامه‌های رفاه ملی مانند برنامه‌های پرداخت نقدی بدون قید و شرط، طرح‌های سهام عدالت، طرح‌های مسکن ارزان قیمت و بیمه بیکاری هستند. به همین ترتیب، به کارمندان دولتی نیز توسط کارفرما به طور انحصاری غرامت غیرنقدی، پاداش، خدمات بهداشتی و درمانی، وام یارانه‌ای، غذا و سرگرمی ارائه می‌شود. تعدادی از موسسات دولتی، به ویژه همه سازمان‌های نظامی، خدمات رفاهی اضافی را از طریق تعاونی‌های کارمندان خود ارائه می‌دهند. در مقابل، کارگران غیررسمی و بخشی از کارگران رسمی در بخش خصوصی ایران از این نوع کمک‌های انحصاری اقتصادی و اجتماعی برخوردار نیستند. در غیاب یک نظام رفاه اجتماعی فراگیر، بخش قابل توجهی از جمعیت ایران، به ویژه جمعیت‌های نیازمند با نفوذ سیاسی محدود، از مزایای باقیمانده دولتی برخوردار می‌شوند.

پس از انقلاب اسلامی، تلاش‌های متعددی برای تبدیل نظام رفاه اجتماعی مبتنی بر نخبگان شهری به سیستمی فراگیرتر برای رفع نیازهای اساسی جمعیت آسیب‌پذیر صورت گرفت. تعدادی نهاد انقلابی و تشکل‌های فرادولتی تاسیس شد و برنامه‌های حمایت اجتماعی متعددی اجرا شد که به نوبه خود پوشش رفاه اجتماعی را گسترش داد. اجرای سیاست‌های جدید مسکن، آموزشی و بهداشتی منجر به کاهش فقر و افزایش توسعه انسانی شد. علیرغم همه تلاش‌ها، ایجاد یک نظام رفاه اجتماعی فراگیر و جامع به دلیل عوامل متعددی دست نیافتنی بود. این موارد شامل فقدان زیرساخت داده‌های جامع، سوء مدیریت، مراکز تصمیم‌گیری متعدد و به‌ویژه تضاد منافع با موسسات رفاهی شبه‌دولتی موازی بود که مانع پیشرفت به سوی این هدف شد. در عوض، ناکامی در ایجاد یک نظام رفاه اجتماعی فراگیر و جامع منجر به ایجاد یک نظام رفاهی امتیازمحور شده است.

سیستم مبتنی بر امتیاز ایران پیامدهای مهمی برای اثربخشی تحریم‌های اقتصادی دارد. علیرغم اینکه تحریم‌ها توانایی دولت برای تامین مالی برنامه‌های اجتماعی عمومی را تضعیف می‌کند، این سیستم یک سیستم رفاهی چند لایه ایجاد کرده که به نفع بلوک حاکم است، بلوکی شامل افرادی با قدرت اعمال نفوذ سیاسی، تدوین سیاست‌ها، یا نظارت بر عملکرد و حکمرانی دولت. برعکس این سیستم اقشار محروم را بدون حمایت اجتماعی کافی رها کرده است. در نتیجه، بار تحریم‌های اقتصادی به‌طور نابرابر توزیع شده و به طور نامتناسبی بر افراد آسیب‌پذیر تاثیر می‌گذارد و مانع از اثربخشی تحریم‌ها در تبدیل فشار اقتصادی خارجی به فشار سیاسی داخلی می‌شود. بنابراین تحریم‌های ایران منجر به «رنج مردم عادی» شده، بدون اینکه منافع سیاسی قابل توجهی برای ایالات متحده به همراه داشته باشد.