سفره بدون نفت

حمیدرضا حسینی: درحالی که اقتصاد ایران شدیدا به درآمدهای نفتی وابسته است و طرح به صفر رساندن صادرات نفتی ایران ازسوی دونالدترامپ با جدیت بالا و همچنان در حال پیگیری است، این روند آثار سوئی بر اقتصاد و سیاست ایران برجای نهاده است. این در حالی است که قطع یا کاهش وابستگی به درآمدهای نفتی همواره جزئی از برنامه اقتصادی دولت ها اعلام شده، به ویژه دولت هایی که گرایش های دموکراسی خواهانه داشته اند، کوشش بیشتری در این راه به خرج داده اند. با وجود این، در تاریخ معاصر ایران به جز دوران نخست وزیری دکتر محمد مصدق از اردیبهشت 1330 تا مرداد 1332،  هیچ گاه درآمدهای نفتی قطع نشده و با وجود کاهش یا افزایش درآمد نفت، اقتصاد ایران در مقاطع زمانی مختلف، همچنان به این منبع، وابسته باقی مانده است. از این رو می توان گفت، دولت مصدق تنها دولت معاصر است که توانسته اقتصاد کشور را بدون نفت اداره کند. این توفیق اما، با تصمیم قبلی و برنامه ریزی منسجم به دست نیامد، بلکه قطع ناگهانی درآمد نفت که در ادامه شرح داده خواهد شد، دولت را در برابر عمل انجام شده ای قرار داد و ناگزیر ساخت برای اداره کشور، توجه خود را به منابعی غیر از نفت معطوف سازد. هرچه که بود، «اقتصاد بدون نفت» در دوره ای کوتاه و آمیخته به بحران های عمیق سیاسی محقق شد و تجربه ای منحصربه فرد را در تاریخ معاصر ایران رقم زد؛ تجربه ای که مرور آن در شرایط کنونی، خالی از فایده نیست.

 ******

آنچه موجب شد محمد مصدق در 12 اردیبهشت 1330 زمام امور کشور را به دست گیرد و بر مسند نخست وزیری بنشیند، اجرای «قانون ملی شدن صنعت نفت ایران» بود که مصدق خود از طراحان و حامیانش به شمار می رفت. این قانون در  اسفند 1329 به تصویب مجلس شورای ملی رسید و پس از توشیح شاه در واپسین روزهای همان سال، رسمیت پیدا کرد. ملی شدن صنعت نفت از سیاست های استعماری «شرکت نفت انگلیس و ایران» ناشی می شد که از زمان مظفرالدین شاه قاجار (1275تا 1285 خورشیدی) امتیاز استخراج و فروش نفت ایران را در دست داشت و سهم عمده ای از درآمدهای نفتی ایران را به جیب دولت و سرمایه داران انگلیسی می ریخت. نگاهی به چگونگی توزیع درآمدهای حاصل از فروش نفت ایران در سال های منتهی به ملی شدن نفت نشان می دهد، درحالی که حق امتیاز ایران از نفت مبلغ ثابتی بود، قیمت نفت به شکلی روزافزون بالا می رفت و سود بیشتری نصیب «شرکت نفت انگلیس و ایران» می شد.

در سال های 1312 تا 1328، شرکت نفت 895 میلیون پوند استرلینگ درآمد خالص داشت و  از این میزان، 500 میلیون پوند، سود سرمایه بود. 175 میلیون پوند، به عنوان مالیات به جیب دولت انگلستان رفته بود. 115 میلیون پوند سود سهام داران غیرایرانی بود و 105 میلیون پوند معادل 11.9 درصد درآمد خالص، عاید دولت ایران شده بود.  همچنین در سال 1326 و در شرایطی که حق امتیاز ایران از نفت 7 میلیون پوند استرلینگ بود، شرکت نفت از پرداخت حق گمرکی وارداتش به ایران به ارزش 6 میلیون پوند استرلینگ و نیز از مالیات بر صادرات از ایران به مبلغ 20 میلیون پوند معاف بود. با وجود آنکه در آستانه نخست وزیری محمد مصدق، ایران بیش از همه کشورهای عربی نفت تولید می کرد، اما حق امتیازش از این کشورها کمتر بود. در این زمان ایران بابت هر بشکه نفت 24 گالنی، 8 سنت حق  امتیاز دریافت می کرد. درحالی که حق الامتیاز بحرین از هر بشکه نفت 35 سنت، عربستان سعودی 56 سنت و عراق 60 سنت بود. این همه وضع غیرقابل تحملی را به وجود آورده بود که جنبش ملی شدن صنعت نفت حاصل آن شد.

تشکیل کمیته پنج نفره  

مصدق که اصلی ترین وظیفه دولتش اجرای قانون ملی شدن صنعت نفت بود، کمیته پنج نفره ای را برای اجرای این قانون تشکیل داد و در خرداد  1330 برای تحویل گرفتن تاسیسات نفتی از «شرکت نفت انگلیس و ایران» به خوزستان فرستاد. در مقابل، شرکت نفت تهدید کرد کارمندانش را از ایران خارج می کند و با حمایت کامل دولت انگلستان به صاحبان نفت کش ها در خلیج فارس هشدار داد که نفت خریداری شده از ایران، در بازارهای جهانی پذیرفته نخواهد شد. این تهدید در شهریور همان سال جامه عمل به خود پوشید و به تعطیلی تاسیسات نفتی خوزستان منجر شد. دولت انگلستان نیروی دریایی خود را در خلیج فارس تقویت کرد و به محاصره نظامی ایران برای جلوگیری از صادرات نفت مبادرت ورزید. ضمن آنکه همه سرمایه های دولت ایران و ارز حاصل از حق امتیاز ایران از فروش نفت را بلوکه کرد.

با شکایت دولت انگلستان به شورای امنیت سازمان ملل متحد، دولت مصدق به یک جنگ دیپلماتیک تمام عیار وارد شد و معلوم شد که صادرات مجدد نفت ایران جز با کامیابی در این کارزار دیپلماتیک، ممکن نخواهد بود. ناگفته نماند، مصدق علاوه بر ملی کردن صنعت نفت، به تضعیف سلطنت طلبان و محافظه کاران طرف دار انگلیس علاقه بسیاری داشت و این یکی دیگر از دلایل سرسختی انگلستان در رویارویی با دولت وی بود. بدین ترتیب مصدق که هنگام تصدی پست نخست وزیری، برنامه دولت خود را «اجرای قانون ملی شدن صنعت نفت… و تخصیص عواید حاصله از آن به تقویت بنیه اقتصادی کشور و ایجاد موجبات رفاه و آسایش عمومی» اعلام کرده بود، با وضعی کاملا متفاوت روبه رو شد؛ او کوشید تا با گرفتن وام 25 میلیون دلاری با نرخ بهره سه و نیم درصد از بانک صادرات و واردات امریکا، گشایشی را در اقتصاد کشور به وجود آورد، اما امریکایی ها اعطای هرگونه وام را به حل مناقشه نفت موکول ساختند و علاوه بر قرار دادن دولت مصدق در تنگنای اقتصادی، موضع سیاسی این دولت را در برابر مخالفانش  تضعیف کردند. در این میان، اتحاد جماهیر شوروی نیز از پرداخت بدهی باقی مانده از جنگ جهانی دوم، سر باز زد و دولت مصدق بیش از پیش تحت فشار قرار گرفت.

اجبار و نه انتخاب 

اینجا بود که «اقتصاد بدون نفت»، نه به عنوان یک انتخاب، بلکه به عنوان راهی گریزناپذیر پیش پای دولت قرار گرفت. اما باید بررسی کرد، اقتصادی که دولت ناگزیر بود آن را بدون نفت اداره کند، چه وضعی داشت و آیا سایر بخش های اقتصادی ایران همچون کشاورزی و صنعت، آن هم در شرایطی که در سال 1329 سهم ایران از فروش نفت 22184 میلیون ریال و از صادرات غیرنفتی 3563 میلیون ریال بود و نسبت 6.2 به یک را نشان می داد، می توانستند بار اداره کشور را بر دوش بگیرند؟ 

اگر درآمدهای نفتی را کنار بگذاریم، اقتصاد ایران در آن مقطع زمانی به کشاورزی برپایه روش های سنتی کشت با بهره وری پایین متکی بود. با وجودی که 56 درصد از جمعیت کشور در بخش کشاورزی شاغل بودند، اما بازده این بخش در بهترین حالت، فقط کفاف نیاز داخلی را می داد. ناگفته نماند که سیاست اقتصادی- اجتماعی دولت پهلوی اول که به یکجانشین کردن ایلات و عشایر معطوف بود، اقتصاد شبان کاره ای و بخش دام داری را کاملا تضعیف کرده بود. صنایع ایران محدود و از حیث تکنولوژی و نیروی متخصص به غرب وابسته بودند و فقط حدود 2درصد از جمعیت کشور در این بخش حضور داشتند. صنعت نساجی بیشترین تولید را داشت و مابقی صنایع عبارت بود از قندسازی، کبریت سازی و تولید سیمان. به بیان دیگر، ایران فاقد صنایع مادر و استراتژیک بود.

از سوی دیگر، کشاکش سیاسی داخل کشور، اقتصاد را تحت تاثیر قرار داده بود و خصوصا اعتصاب های کارگری که حزب توده در شکل دهی آن نقش داشت، موانعی را پیش پای تولید داخلی قرار می داد. گاه نیز رقیبان یا موتلفان سابق مصدق در رویارویی با دولت او به حوزه اقتصاد روی می آوردند و موانعی را در برابر برنامه های اقتصادی اش ایجاد می کردند. برای نمونه، هنگامی که دولت کوشید با ایجاد نانوایی های جدید، قیمت نان را پایین آورد، اصناف بازار به تشویق آیت الله ابوالقاسم کاشانی، به مخالفت جدی پرداختند. طرح دولت برای ملی کردن شرکت تلفن با مخالفت کاشانی و حائری زاده (نماینده مجلس) روبه رو شد که آن را با حمایت اسلام از مالکیت خصوصی در تعارض یافتند و سهام داران را به اعتراض فراخواندند. همچنین ممنوعیت فروش مشروبات الکلی با ابتکار حامیان آیت الله کاشانی در مجلس به کاهش درآمدهای مالیاتی انجامید. 

کالاهای «بیشترقابل فروش»

در این بستر، دولت مصدق برنامه اقتصاد بدون نفت را در دستور کار قرار داد و در گام نخست، حذف هزینه های غیرضروری، اصلاح سیستم مالیاتی و بازنگری در اداره دولت به منظور کاستن از هزینه ها و افزایش بازده در دستور کار قرار گرفت. در نتیجه، هزینه ها از 11.2 میلیارد ریال، مندرج در بودجه سال 1329 به 9.7 میلیارد ریال در بودجه 1330 رسید و کاهش شدیدی را نشان داد. همچنین به منظور مقابله با کمبود ارز، واردات به 2 گروه کالاهای ضروری و تجملی تقسیم شد و صادرات نیز در 2 گروه کالاهای کمتر و بیشتر قابل فروش جای گرفت. بر این اساس کالاهای تجملی را بازرگانانی می توانستند وارد کنند که به صدور کالاهای کمتر قابل فروش موفق شده باشند و کالاهای ضروری را می توانستند در ازای صدور کالاهای «بیشترقابل فروش» وارد کنند. همچنین تعداد زیادی از اقلام وارداتی از گوشت و مرغ گرفته تا سلاح های نظامی، لاستیک و مشتقات آن در فهرست کالاهای ممنوع الورود قرار گرفتند.

در راستای این سیاست، دولت چند موافقت نامه معاملات تهاتری با کشورهای آلمان، فرانسه، ایتالیا، ژاپن، مجارستان، لهستان و چکسلواکی منعقد کرد که هدف آن، خرید کالاهای ضروری در ازای فروش کالاهای مرغوب و صدور کالاهای کمتر قابل فروش برای ورود کالاهای درجه دوم و احیانا لوکس بود. این روند با خوش اقبالی بزرگ، یعنی رونق در بازارهای بین المللی کالا همراه شد و امکان بهتری برای صادرات غیرنفتی فراهم آمد. به این ترتیب، کالاهایی چون قالی، ماهی (به ویژه خاویار)، دام زنده، برنج، دخانیات و پنبه به میزان بیشتری صادر و بودجه متعادل شد. سیاست دولت مبنی بر کاهش ارزش ریال، کمک دیگری به افزایش صادرات بود. بر این مبنا، نرخ دلار از 40 ریال در سال 1329 به 100 ریال در 1332 رسید که این کاهش موجب افزایش بهای کالاهای وارداتی شد و در مقابل، بهای کالاهای صادراتی را افزایش داد تا موازنه پرداخت ها تعدیل شود.

راهکار دیگر دولت برای افزایش درآمد عمومی، بالا بردن قیمت کالاهایی بود که تولیدشان در انحصار دولت قرار داشت. از همه مهم تر سیگار، چای، قند و شکر و تریاک بودند که مصرف بالایی داشتند و هرگونه افزایش در بهای  آنها، درآمد هنگفتی را عاید دولت می کرد. همچنین عوارض و حقوق گمرکی به میزان قابل توجهی افزایش یافت. در شرایط بد اقتصادی که قدرت خرید مردم کاهش یافته بود، این سیاست می توانست نارضایتی عمومی را گسترش دهد.

در شهریور 1330 خورشیدی، مجلس شورای ملی به دولت اجازه داد تا اوراق قرضه ملی را به ارزش 2میلیارد ریال در «برگه های صد ریالی بی اسم و قابل انتقال با جایزه سالیانه صدی 6» منتشر کند. این سیاست توفیق چندانی نداشت و فقط یک چهارم اوراق منتشر شد. فقر نسبی که براثر شرایط نامساعد اقتصادی دامن گیر بخش عمده ای از مردم شده بود، آنها را از خرید اوراق قرضه بازمی داشت. ثروتمندان،  جدا از آن دسته ای که در زمره مخالفان مصدق جای می گرفتند، به دلیل خصلت محافظه کارانه خود به خرید اوراق تمایلی نداشتند و چنین به نظر می رسید که عمده خریداران، گروهی از بازاریان پرشور طرفدار دولت بودند.

راهکارهایی برای مقابله با کسری بودجه 

هرچند دولت در بودجه سال 1330 کاهش شدید هزینه ها را اعمال کرد، اما با توجه به درآمدهای 7.8 میلیارد ریالی دولت در بودجه همین سال، کسری 1.9 میلیارد ریالی وجود داشت. دولت کوشید تا با فروش 14 میلیون لیره ارز از ذخایری که پشتوانه پول کشور بودند و نیز اخذ وام 8.75 میلیون دلاری از بانک جهانی این کسری را جبران کند، اما در این راه توفیقی نیافت و کسری در سال 1331 به 2.5 میلیارد ریال رسید که برای جبرانش، منبعی در دسترس نبود. فروش اوراق قرضه ملی، می توانست تا حدودی به اصلاح این وضع منجر شود، اما با فروش نرفتن این اوراق، امید دولت به یاس بدل شد.

تنها راهی که باقی ماند افزایش میزان اسکناس در گردش به میزان 3.1 میلیارد ریال بود که با میزان فروش اوراق قرضه، مجموعا رقمی معادل 3.6 میلیارد ریال فراهم آورد و کسری 2.5 میلیارد ریالی را جبران کرد. از این مبلغ 1.1 میلیارد ریال باقی ماند که می توانست کسری نیم میلیارد ریالی بودجه سال 1332 را پوشش دهد. تبعات اقتصادی و سیاسی این روند، بررسی جداگانه ای می طلبد، اما از آنجا که عمر دولت دکتر مصدق کوتاه بود و با کودتای 28 مرداد 1332 صورت مسئله «اقتصاد بدون نفت» پاک شد، نتایج عملی این نوع بودجه ریزی به دقت روشن نشده است.

در کل، جمع بندی بسیاری از پژوهشگران اقتصاد سیاسی ایران چنین است که وضع اقتصادی ایران در دوره زمام داری محمد مصدق نه ناامیدکننده بود و نه دلگرم کننده. البته اداره کشور بدون نفت موضوعی بود و پیشبرد برنامه های عمرانی درازمدت در مسیر توسعه پایدار نکته ای دیگر. پیش از برآمدن دولت مصدق و در کابینه حاجعلی رزم آرا (1329)، برنامه 7 ساله پیشرفت اقتصادی کشور تهیه شده بود که هزینه طرح هایش به میزان 37.1 درصد از فروش نفت و 31.9 درصد از طریق وام بانک جهانی تامین می شد. بدیهی است که با قطع فروش نفت در سال بعد و گسترش بحران های سیاسی و اقتصادی، این برنامه کنار گذارده شد و کشور عملا به ورطه اداره روزمره افتاد.

تنها تجربه اقتصاد بدون نفت 

اما کارنامه مصدق که نخستین و تا به امروز، تنها تجربه «اقتصاد بدون نفت» به شمار می رود، قابل تامل و تا حد زیادی تحسین برانگیز است. تاثیر سیاست های اقتصادی دولت در بخش های مختلف متفاوت بود. با سیاست هایی که در حوزه صادرات و واردات اعمال شد، بازرگانان بزرگی که در صادرات و واردات فعال و عضو اتاق بازرگانی بودند، تا حد زیادی زیان دیدند. اما بازرگانان فرش و خشکبار و دیگر فراورده هایی که دولت در افزایش صدورشان کوشا بود، وضع خوبی پیدا کردند. در مجموع، قطع صادرات نفت و روی آوردن دولت به صادرات غیرنفتی موجب افزایش سود در بخش پیشه وری شد. این موضوع را می توان از حمایت بازار از دولت مصدق فهمید.

 در مجموع تولید اندکی کاهش یافت، اما در رشد تولید ناخالص ملی کاهشی پدید نیامد. عده ای بر این باورند که روند صنعتی شدن و ورود کالاهای سرمایه ای با مانع روبه رو شد و عده ای دیگر، کم شدن واردات را دلیلی بر رونق و گسترش صنعت داخلی دانسته اند. شاید بتوان قدر مشترک این دو نظر را این گونه توضیح داد که صنایع موجود مانند کارخانه های نساجی، قندسازی و سیمان، دوره ای از رونق را تجربه کردند، اما صنعت جدیدی پا نگرفت.

 بخش کشاورزی نیز به همین ترتیب در سطح سابق باقی ماند یا در مواردی پیشرفت کرد. سیاست های دولت به شدت مشوق خودکفایی بود، اما این به معنای بهتر شدن وضع کشاورزان و روستاییان نبود؛ چراکه در نظام اصلاح نشده ارباب و رعیتی و در غیبت اصلاحات ارضی، سود اضافی به جیب مالکان زمین می رفت. همچنین در بخش شبانکاره ای، ایلات و عشایر که بعد از سقوط رضاشاه، رشد دوباره خود را آغاز کرده بودند، در دوران تصدی مصدق، رونق بی سابقه ای را تجربه کردند. شاید بتوان همدلی ایلات با دولت و خاصه، حمایت قشقایی ها از مصدق را شاهدی بر این مدعا گرفت.

درهم تنیدگی اقتصاد و سیاست 

از نکته ای دیگر نیز نباید غافل شد؛ اقتصاد و سیاست شدیدا به یکدیگر وابسته اند. در دوران زمام داری مصدق، هرگونه کوششی برای سر و سامان دادن به وضع نامناسب اقتصادی منوط به حل مسئله نفت بود. این همان نقطه اختلاف پژوهشگران در ارزیابی کلی عملکرد دولت مصدق است؛ چراکه برخی، توافق نکردن های مصدق با امریکا و انگلیس بر موضوع نفت را نشانگر پایبندی او به اصل «ملی شدن صنعت نفت» دانسته اند و برخی دیگر، بازماندن از توافقی مرضی الطرفین را حاصل سرسختی آمیخته به لجاجت مصدق و یکی از عوامل مهم ایجاد کودتای 28 مرداد ارزیابی کرده اند. در هر صورت سهم عملکرد سیاسی دولت مصدق در ارزیابی عملکرد اقتصادی اش به جای خود محفوظ است.

مصدق برای عقب کشیدن از برخی مواضع خود با فشار جناح های آرمانگرا و سو استفاده رقیبان فرصت طلب روبه رو بود، اما انعطاف ناپذیری او علاوه بر خستگی توده هایی که بدنه اصلی جنبش را شکل می دادند به تقویت ائتلاف شاه، دربار و قدرت های خارجی منجر می شد. شاید اگر دولت به جای تعقیب سیاست «یا همه یا هیچ» در ملی کردن صنعت نفت، گام به گام پیش می رفت و با صرف نظر کردن از تحقق صددرصدی خواسته های خود، امتیازاتی را از قدرت های خارجی می گرفت، می توانست ضمن از سرگیری فروش نفت ایران و خلع سلاح کردن مخالفان داخلی، اوضاع اقتصادی را به شکل بنیادین به سامان آورد؛ زیرا «ملی شدن صنعت نفت» هدف غایی نبود، بلکه منزلگاهی بود در راه طولانی استقرار دولت دموکراتیک ملی و تضمین استقلال سیاسی و اقتصادی ایران.

با وجود این، دوره زمام داری بیست و هفت ماهه مصدق، همچنان که در تاریخ آمیخته به استبداد و استعمار، میان پرده آزادی و استقلال به شمار می رود، در حوزه اقتصاد نیز تنها تجربه اقتصاد بدون نفت را تا زمان حاضر به نمایش می گذارد.